在我看来，悬而未决的问题不是我们［英国］在这几十年结束时在［巴勒斯坦］是去还是留。我不认为这是一个悬而未决的问题。我认为，数年之内我们无论如何都要离开巴勒斯坦。我认为，真正的问题是我们离开巴勒斯坦，是否像我们正从伊拉克离开那样，我们的委任统治已经实现目标，作为我们劳动的成果，我们在身后留下一个和平的国家和一个稳定的政府；还是在“20世纪40年代”的某个时间撤出巴勒斯坦，就像法国在1920年撤出奇里乞亚和希腊人在1922年撤出士麦那一样。
——阿诺德·汤因比在皇家国际事务研究所的演讲，1930年12月9日[1]
很明显，巴勒斯坦问题已经成为一个“国际性的”问题，日内瓦也会把它作为国际问题处理。与此同时，我们应该控制巴勒斯坦的局势并坚定地处理任何骚乱……实际上，我们的“委任统治”——尽管巴勒斯坦的未来还处于争论当中——主要是为了维护法律和秩序以及现状——包括犹太人继续移民。
——殖民地大臣威廉·奥姆斯比-戈尔致高级专员亚瑟·沃科普，1937年8月24日[2]
到20世纪30年代后期，国联正在走向衰落。令人印象深刻的那些所谓“技术性”组织继续其工作——追踪流行性疾病、分析经济数据、管理跨境交通与交流、谈判工资标准以及推动人道主义规则。但在埃塞俄比亚被占领之后，安全机构的状况恶化了。西班牙内战、德国吞并奥地利以及捷克危机都是在国联之外处理的。实际上，1938年在慕尼黑，我们看到欧洲的大国协调又恢复运行了，尽管希特勒坚定的扩张主义很快使任何协定都毫无价值了。
委任统治制度在这些政治冲击下摇摇欲坠。审查机构在继续开展工作，现在已经制度化了。越来越多的申诉书纷至沓来，那些与叙利亚、黎巴嫩和巴勒斯坦有关的申诉书经常是由世界各地高度组织化的海外移民网络提出的。然而，由于同德国和意大利的势不两立，这套机制的政治基础已经崩溃了。现在，由于几乎无法从国联的认可中得到什么好处，各受委任统治国都把它们的领地更紧密地吸引到帝国网络中。
英国一直是国联制度的支柱。英国官员起草了其规则；英国的压力使其他协约国也加入进来。换句话说，英国已经推动了国际共管的进程，同样也受到其在世界上发挥道德领导作用和合理化自身帝国实践的愿望的驱动。英国，比其他任何国家都看重委任统治制度，因为它被视为国联以及英国领导作用的标志性成就；多年来，这一制度都依赖英国官方和公众的支持。然而，在20世纪30年代后期，这种联盟突然戏剧性地破裂了。破裂的原因就是巴勒斯坦问题。
“国际共管”——也就是，为特定对外政策目的获取国际许可的过程——从一开始对英国在巴勒斯坦的政策就是至关重要的。犹太人是强大的国际利益团体，他们的支持在第一次世界大战中很重要，这种信念已经成为《贝尔福宣言》背后的原因，而且1920年在圣雷莫和1922年在伦敦，英国已经施加了巨大的压力，说服持怀疑态度的盟国法国和意大利盟友把这一承诺写入巴勒斯坦委任统治制度文本。我们也已经看到英国的政客们和他们的犹太复国主义运动合作者利用国联行政院谴责委任统治委员会对犹太复国主义者早期努力的批评。[3]换句话说，英国已经竭力确保其促进建立犹太民族家园的政策得到国际认可。
恰恰是这种“国际共管”的战略证明了英国的失败。因为犹太人不是巴勒斯坦以外唯一对其命运感兴趣的人。泛阿拉伯民族主义者、正在兴起的阿拉伯国家以及（特别是在1933年之后）大量欧洲政权和组织也提出了这样的诉求。然而，当英国在巴勒斯坦的行政当局和伦敦的英国政府都认识到阿拉伯人对犹太移民的反对不可能被平息——而且实际上，反犹太复国主义在整个中东已经成为阿拉伯民族主义的试金石——这一事实的时候，要想赢得国际社会对路线转变的支持为时已晚。到1930年，不仅委任统治委员会的大多数是坚定的犹太复国主义者，而且从20世纪30年代中期起无论是热心拯救犹太人的西方人道主义者还是渴望清除犹太人的中欧反犹太人的政权都决定保持巴勒斯坦大门的开放。这改变了国际现实——其中，巴勒斯坦在中东被视为帝国主义的侮辱，但在欧洲内部几乎完全被视为解决欧洲的“犹太人问题”的一种办法——把英国置于与委任统治委员会冲突的境地，这对于英国、巴勒斯坦和欧洲的犹太人、巴勒斯坦以及毗邻的阿拉伯国家的阿拉伯人，以及实际上的委任统治制度都带来严重影响。
这种冲突不可能得到解决。就像英国最终被迫承认的，阿拉伯人和犹太人在巴勒斯坦的利益确实是不相容的，生拉硬套地扯在一起的地区和国际利益也是无法调和的。英国最后非常不光彩地撤出了巴勒斯坦，未能把权力移交给已经做好准备的政府：当他在1948年被问到将把办公室的钥匙交给谁时，巴勒斯坦行政当局（Palestine administration）秘书长做出的著名回答是，“我将把它们放在垫子下”[4]。但是，到1948年伊休夫（Yishuv）（犹太人在巴勒斯坦的定居点）能够幸存下来并发展成为一个国家这一事实，不仅仅是因为纳粹大屠杀之后国际上对犹太复国主义事业的同情，甚至不仅仅因为反对犹太复国主义的阿拉伯人之间的分裂和混乱，还因为“国际共管”造成的僵局这一事实已经为建立国家提供了一个机会之窗。
当然，在相当大程度上，以色列“造就了”它自己——但和伊拉克一样，它也是委任统治制度“造就”的。[5]然而，和伊拉克不同，在巴勒斯坦，委任统治委员会和受委任统治国一起发挥了助产士的作用。委任统治委员会在20世纪30年代把支持犹太移民的义务提升到培育代议制机构的义务之上，而且反对在1936～1939年及之后对阿拉伯人做出让步，这都有助于把巴勒斯坦留作犹太移民的目的地并使其有可能发展成为一个犹太国家。委任统治委员会越来越深地忠诚于很大程度上是由犹太复国主义者做出的解释，即委任统治制度就是英国的政策，这正起到了相反的作用，既在英国和委任统治委员会之间打入一个楔子，而且经过一段时间，也在英国和很大程度上由它自己所创立的制度之间打入了一个楔子。让我们一步一步追溯其历史吧。
哭墙骚乱和委任统治委员会转向犹太复国主义者，1929～1931年
无论是《贝尔福宣言》还是巴勒斯坦委任统治制度文本都没有承诺建立一个犹太国家。这些基础文本也没有承诺建立一个犹太人的“民族家园”。相反，它们承诺的是英国政府将会对犹太人自己建立这种家园的努力“持赞赏态度”（就像《贝尔福宣言》所说的那样）。巴勒斯坦委任统治制度文本在这一点上是很明确的。作为受委任统治国，英国“有责任把这个国家置于政治的、行政管理的和经济的条件之下，以确保建立犹太人的民族家园”（第2条）。因此既“为犹太人移民提供便利”，也鼓励“犹太人在这块土地上定居”（第6条）。但是，它并没有提到建立一个犹太国家。实际上，巴勒斯坦委任统治制度文本要求英国确立一种共同的巴勒斯坦公民身份并为其全体人民建立自治机构。
正是哈伊姆·魏茨曼独特的天赋使他能够认识到，这种保证是足够的。实际上，这种保证是绰绰有余的，因为如果英国已经坦言［就像修正主义犹太复国主义者弗拉基米尔·亚博廷斯基（Vladimir Jabotinsky）在1923年所言］犹太复国主义，和其他形式的殖民化一样，不得不凌驾于土著的利益之上，而且英国的工作只是提供一种“铁墙”（Iron Wall），“铁墙”后面还能够继续推进定居点建设，不但英国而且许多犹太复国主义者都会非常惊恐地退缩回去。[6]因为在两次大战之间的年代里，犹太复国主义运动是一项自由主义的和进步主义的事业，它并不意味着对阿拉伯人的损害——而且在改善大量愚昧无知的农民方面实际上比反对犹太人定居点的狡诈的“权贵们”做得更多——这种主张对于实现其诉求是至关重要的。因而，犹太复国主义者们不需要建立一个犹太国家的承诺。他们需要的只是英国坚持这些政策——犹太人移民达到这个地区“经济吸收能力”所能容纳的程度（就像1922年的《白皮书》所写的那样），一个相当自由的土地市场，并延缓在巴勒斯坦推行责任政府，直到要么阿拉伯人甘心与犹太移民和好，要么人口构成转向有利于犹太人的平衡——并保持这种可能性。但当决定在巴勒斯坦的政策时，他们还需要一种更无形的东西——意愿，就英国而言则是允许文本解释胜过政治谈判，欧洲利益压倒地方性关注。这就是委任统治委员会介入的地方。
因为从1930年起，委任统治委员会在国际舞台上基本上发挥了犹太复国主义诉求的传声筒的作用。几个因素导致了委任统治委员会“转向犹太复国主义者”。个人的亲和力是其中部分原因，因为委任统治委员会所有成员都很钦佩魏茨曼；维克多·雅各布森是一个性格欢快友好、讨人喜欢的人，他管理着犹太复国主义组织驻日内瓦办公室，在20世纪20年代与拉帕德、奥尔茨、卢格德以及委任统治委员会其他成员建立了友好的关系。老练的政治活动也很重要，因为通过与国联秘书处的私人联系，雅各布森接触到委任统治委员会会议未校正的会议记录和其他秘密文件，这使驻伦敦的执行委员能够仔细校正其报告，发言满足委任统治委员会的关切。然而，更重要的是这一事实，犹太复国主义组织和委任统治委员会拥有共同的文化和目标——共同的习性，有人可能会说——这使得合作很容易、很自然。他们都熟知法律和文本，而且就像J.C.赫鲁维茨（J.C.Hurewitz）指出的，委任统治制度“很明显是以符合犹太复国主义者利益的方式设计出来的”，其中包含了明确规定英国对犹太人之责任的条款，这种共同的“文本主义”必然是有利于犹太复国主义者一方的。[7]公正一点说，犹太复国主义者可以宣称他们的计划已经得到“国际社会”（在这一时期，这个词几乎等同于西方）的认可，委任统治委员会只需要“不偏不倚地”支持它。由于发现这种合作的立场减轻了阿拉伯民族主义者愤怒的抗议，委任统治委员会渐渐养成了这样的习惯，把犹太复国主义组织官员当作信任的对话者并把犹太复国主义组织的备忘录当作对巴勒斯坦事务公正的指引。
但是，巴勒斯坦委任统治制度文本确实包含文本上的模棱两可，巴勒斯坦的阿拉伯人也以此为基础呼吁委任统治委员会给予支持。因为巴勒斯坦委任统治制度文本要求受委任统治国鼓励犹太人移民和安置，也要求它支持“自治机构的发展”（第2条）并确保“该地区人口中的其他部分的权利和地位不受歧视”（第6条）。确实，到1928年，拉帕德已经认定这些义务都是次要的，他在一份关于阿拉伯人申诉书的报告中争辩说，在委任统治制度中民主制度是被明确排除在外的。（“人们可以看到他的报告已经在很大程度上受到我们的备忘录的影响。”雅各布森——他拿到了草拟中的秘密报告——向驻伦敦的犹太复国主义执行委员会报告说。）[8]然而，在这一阶段，他的大多数同伴不同意这一点，他们认为阿拉伯人自治的愿望与暗含在第22条中的承诺是一致的。[9]因而，委任统治委员会既赞同犹太复国主义者支持犹太人移民和土地权利的诉求，也支持阿拉伯人朝向代议制政府目标前进的诉求——也就是，直到1929年，巴勒斯坦的暴乱才迫使委任统治委员会决定必须优先考虑谁的要求。
一段时间以来，犹太教徒和穆斯林对耶路撒冷圣地的主张，一直在加剧紧张局势，特别是就犹太人试图带着椅子和幔帐在西墙进行礼拜活动，这一年夏天社群动员和随后阿拉伯人对犹太人的攻击让行政当局感到震惊。警察力量得到增强，秩序最终得以恢复（图12-1），英国政府任命了一个所有党派组成的委员会（肖委员会，Shaw Commission）前往巴勒斯坦，查明发生暴力事件的原因并提出建议。但新任巴勒斯坦高级专员约翰·钱塞勒（John Chancellor）爵士已经被说服了，认为犹太人移民破坏了巴勒斯坦乡村阿拉伯耕作者的地位，必须采取更多措施以保护他们的权利。1930年1月，钱塞勒把他的限制移民、防止进一步售卖阿拉伯人土地以及走向代议制政府的计划报告内阁。由于犹太事务局能够从钱塞勒的办公室内部的同情者那里获得他的秘密通信，犹太复国主义组织在其制订计划时就了解到其内容。[10]
图12-1 1929年骚乱期间巴勒斯坦警察在雅法门附近搜查嫌疑犯。
从一开始，这一点就很明显，国联对此将有话要说。1929年9月在国联行政院上，几个国家——包括不祥的波兰和罗马尼亚，处于民族主义控制之下、渴望减少其“少数民族”人口的新生或再生的国家——敦促英国迅速恢复秩序。外交大臣阿瑟·亨德森和首相拉姆齐·麦克唐纳都向国联行政院和（在魏茨曼的敦促下）国联大会保证，英国无意违背《贝尔福宣言》和巴勒斯坦委任统治制度文本，但国联行政院仍然要求委任统治委员会“彻底审查”肖委员会提出的所有建议。[11]由于受邀参与其中，常设委任统治委员会同意专门就巴勒斯坦问题举行一次特别会议。[12]
接下来是一段时间的密集谈判和游说，犹太复国主义组织和阿拉伯人的代表在整个1930年春天都努力试图影响肖委员会的报告并塑造英国未来的政策。在巴勒斯坦和一个派往伦敦的包括耶路撒冷的穆夫提（Mufti）哈吉·阿明·侯赛尼（Hajj Amin al-Husayni）和他的对手耶路撒冷的市长拉吉卜·纳沙希比（Ragheb bey Nashashibi）的代表团中，阿拉伯领导人提出了很熟悉的论点，即结束犹太人移民和土地买卖，以及建立独立的全国性政府。[13]魏茨曼反对这些主张，在会见中以及在他致朋友、政客和官员的信中，他坚持主张先前《贝尔福宣言》承诺的神圣本质。然而，魏茨曼意识到承诺向印度下放权力和赋予伊拉克独立的工党政府发现专制的巴勒斯坦行政当局异常难堪，他也寻求把民族自决的语言用于犹太复国主义目的。民族自决权是一种应该由民族行使的权利，他指出，但不是由个人行使的，而且由于其他地方的阿拉伯人已经被准予建立自治国家，他们更不能理直气壮地阻碍犹太人在巴勒斯坦的愿望。[14]进而，由于《贝尔福宣言》已经向全世界的犹太人做出了承诺，巴勒斯坦现有的居民不能拥有伊拉克居民或埃及居民拥有各自国家这种意义上国家”。为了建立自治政府，现在“就应该把这个国家转让给其当前的居民”并“以秘密的方式”取消“民族家园”的政策。[15]
就像魏茨曼所担心的，肖委员会在1930年3月31日发表的多数派报告反映了钱塞勒的看法。与犹太复国主义者的诉求相反，它认为那些骚乱不是民族主义领袖阴谋煽动的而是反映了阿拉伯人对犹太复国主义计划的真正担忧，它支持进行移民限制并暂停土地买卖，直到完成对该地区经济承载量的调查为止。于是，注意力转向了日内瓦，在这里委任统治委员会很快将会召开其临时特别会议。5月20日，英国政府致信国联，接受了该委员会的调查结果，并概述了进行土地调查和采取一定程度的地方自治的计划。[16]魏茨曼到达日内瓦并与拉帕德、奥尔茨和来自法国的成员马夏尔·梅兰以及卢格德（他笼统地向魏茨曼泄露了尚未公布的英国声明）进行了会谈；他还动员其他同情者与德国籍成员以及西奥多利接洽。[17]犹太复国主义组织对肖委员会的报告也准备了详尽的答复，英国政府正当地（也是笨拙地）把这份报告转交给常设委任统治委员会，尽管殖民地部没有时间准备附带的评论。阿拉伯人代表团也访问了日内瓦，委任统治委员会收到了来自世界各地的阿拉伯人和犹太人组织的100多份独立的申诉书或抗议书。
常设委任统治委员会会议在1930年6月3日举行，工党政府的副殖民地大臣德拉蒙德·希尔斯出席并回答问题。对于自己所面临的敌意，他们确实没有做好应对准备。以犹太复国主义者的报告为基础，奥尔茨、拉帕德和健谈的荷兰籍成员范里斯对肖委员会调查结果的正确性提出了质疑。独占了第三天的大多数时间，范里斯认为阿拉伯人的攻击是侯赛尼领导的革命运动事先策划的，英国的反应是极其虚弱的，英国未能充分支持犹太复国主义者的努力，以及阿拉伯人在巴勒斯坦的权利诉求是没有任何根据的，因为英国已经征服了这个国家，因而可以随心所欲地处理它——这种看法几乎与范里斯平常的反兼并立场完全不同。希尔斯大吃一惊，他反对范里斯附和犹太复国主义者的备忘录的看法的做法；如果阿拉伯人写出了类似的备忘录，就其本身来说，他们也“可能已经提出一个很有说服力的论点”。[18]然而，在给国联行政院的报告中，常设委任统治委员会既为其“对来自犹太事务局（Jewish Agency）的备忘录的特别关注”进行了辩护，也对肖委员会关于阿拉伯领导人行为的“友好评价”表达了异议。[19]只在极少情况下常设委任统治委员会才接受关于受委任统治国的第三方申诉。在这种情况下，常设委任统治委员会的这种做法导致肖委员会进一步丧失信誉——它在下议院已经受到攻击了。[20]
让政府感到窘迫的是，常设委任统治委员会也在犹太复国主义者的引导下把这些骚乱的某些责任归因于英国在巴勒斯坦统治当局“犹豫不决的”政策。[21]这种批评也让英国毫无提防。在国联行政院，阿瑟·亨德森认为，英国的行政当局没有实施戒严法，也没有在普通民事法庭审判暴动者，这是值得庆贺的。[22]然而，在常设委任统治委员会会议上，拉帕德、梅兰、范里斯和奥尔茨（并非巧合，正是这四人草拟了委任统治委员会的报告）都指责政府的软弱，建议它应该更严格地审查媒体，更少依赖阿拉伯人警察，对暴乱者做出更有力的反应，特别是不要暂停犹太人移民，这代表着在面对暴力时愿意改变政策。[23]毫无疑问，希尔斯进行了辩驳，委任统治委员会不是在建议英国应该“以武力”控制巴勒斯坦吗？这“几乎不可能对委任统治制度的成功有任何贡献”。[24]委任统治委员会再一次重复了犹太复国主义组织的看法，反驳说如果有强大的政府，暴力可能永远都不会发生。如果英国现在采取一种积极的经济政策，一种“将会发展该国接收和吸纳更大数量的移民而不会产生不良后果”的政策，阿拉伯人的敌意可能会降低。[25]换句话说，更多的犹太移民和更强大的政府将会减轻阿拉伯人的不满——这一预测暴露出委任统治委员会对当地形势的了解是非常少的。
最重要的是，在面对英国的推诿搪塞时，常设委任统治委员会提供了关于委任统治制度本身的一种决定性的解释。肖委员会已经建议英国政府这么做，但委任统治委员会捷足先登扮演了这样的角色。到目前为止，委任统治委员会仅仅接受了英国的主张，它对犹太人和阿拉伯人的责任是平等的且可调和。现在，它只是阐明了如何把这些责任协调起来。拉帕德认为，很明显犹太人的诉求是至高无上的。“受委任统治国的义务是建立犹太民族家园并发展与之相容的自治制度，”他说。如果阿拉伯人反对委任统治制度文本的第一条，那么“受委任统治国不能因未能实施第二部分而受到指责”。然而，西奥多利不同意这一点。所有委任统治地都受第22条的影响，这一条是把居民的福祉放在第一位的。因而，为犹太人建立民族家园“与引入的自治制度必须是兼容的”，或者委任统治的这一根本目标是妥协的结果。[26]在拉帕德看来，自治让位于犹太移民，而西奥多利根据国联盟约持相反的看法。谁是正确的？委任统治的两种责任怎样才能真正调和起来呢？
常设委任统治委员会在提交国联行政院的报告中最终选定了一种方式。确实，帮助建立民族家园和推动自治的义务是同等重要的和可以调和的，但把委任统治的目标与其当前义务区分开来是必要的。建立犹太人民族家园和确立自治是委任统治的目标，但实现这些目标需要花费时间。因而，委任统治制度又给受委任统治国确立了两项有限的直接义务，其目的是“将国家置于确保最终目标能够实现的条件下”。因而，受委任统治国不能因民族家园和自治未能实现而受到谴责。只有在“它使犹太民族家园在目前的发展阶段具体化时，或者以当前的形式僵化地稳定巴勒斯坦的公共机构时”，它才该受到谴责。[27]从形式上看，这种解释看起来是不偏不倚的。然而在实践中，由于它把犹太人继续移民当作一种“当前义务”而把自治当作一种更遥远的“目标”，它暗含着承认只有在阿拉伯人放弃其对“民族家园”（在英国——而不是在巴勒斯坦——的犹太复国主义领袖和政客经常向委任统治委员会保证的一种发展即将到来了）政策的反对时或者人口的平衡有利于犹太人时才能引入自治。常设委任统治委员会的“解释”并没有保证在巴勒斯坦出现一个犹太国家——确实，由于1922年《白皮书》既没有承诺迫使现有人口离开家园，也没有承诺使巴勒斯坦“犹太化”，它几乎不可能这么做——但它确实明确表示，不能为了走向代议制政府做出任何可能阻碍犹太复国主义计划的行动。
英国政府对常设委任统治委员会的报告感到错愕。殖民地部的G.L.M.克劳森（G.L.M.Clauson）称之为“对英国政府进行的具有破坏性的而且非常凶险的攻击”，拉姆齐·麦克唐纳把它看作“一份糟糕透顶的英国的所有敌人都参与拟订的文件”。其灵感“很明显是犹太人的”，克劳森记录道，他不知道政府是不是应该试图让国联行政院打击犹太复国主义者在日内瓦维持游说者这种“非常令人反感的”做法。[28]他被（无疑是非常明智地）否决了，政府自己对强烈抗议常设委任统治委员会依赖“单方面声明”这一做法感到满意，[29]但审查常设委任统治委员会报告的国联行政院会议有点难以维持了。范里斯抱怨道，委任统治委员会抱着“坦率、良心和冷静进行的严密、认真的审查”还没有得到它“本该期待的”欢迎。[30]
如我们所知，在这次国联行政院会议之后发布的《帕斯菲尔德白皮书》中，政府提议根据肖委员会的建议限制犹太人移民和土地买卖，并重申其对发展自治制度的承诺。然而，就像我们还知道的，关于移民和土地买卖的这些规定实际上因拉姆齐·麦克唐纳在大约三个月之后致哈伊姆·魏茨曼的信而被取消了。历史学家们通常相信魏茨曼高效的游说对这种大转变的影响，但很明显在日内瓦发生的阴谋也很重要。[31]因为在这次国联行政院会议上，英国使委任统治委员会对委任统治的解释站稳了脚跟（只有波斯代表团反对）[32]，而且当争论转到下议院时，议员们反复引用了委任统治委员会的批评。[33]如果麦克唐纳已经决定坚持到底，那么，他可能会在议会以及委任统治委员会在日内瓦的下次会议上都面临指责。[34]相反，政府打退堂鼓了。1931年，约翰·钱塞勒爵士在屈辱中离开了耶路撒冷，他已经心酸地认识到自己并不是家中真正的主人。捍卫《贝尔福宣言》的承诺的斗争魏茨曼早在1930年1月警告过将不会在巴勒斯坦获得胜利，或者通过与阿拉伯人的谈判取得胜利，而是“在伦敦，在威斯敏斯特，以及在日内瓦倾听了威斯敏斯特的声音之后”。[35]《帕斯菲尔德白皮书》的命运表明了他是多么正确。
临界点：竞争性的国际共管和上议院建议的命运
工党政府退缩之后，建立民族家园的工作加速展开。1931～1936年，根据官方数据，巴勒斯坦的犹太人增加了一倍多，从17.5万人增加到37万人，或者从占总人口的17%增至27%。登记在册的犹太移民的数量从1932年的11289人激增至1933年的31977人，1934年的42349人，并在1935年达到顶点的64147人——而且这些数据都没有包括非法移民，这部分非法涌入的移民数量也是巨大的。向犹太人售卖土地的行为还在继续进行，犹太人所占GDP份额也迅速扩大，到1933年达到了57%。特拉维夫迅速发展起来，它是一个拥有林荫大道和包豪斯（Bauhaus）建筑学派风格的别墅的全部由犹太人组成的城市，其人口到20世纪30年代中期超过了10万。犹太人的公司、文化机构和报纸蓬勃发展。而且，随着犹太国家在他们眼前逐渐成形，犹太复国主义领袖们变得更加自信。在1931年，由于其与英国权势集团的密切联系而受到批评，魏茨曼辞去犹太复国主义组织主席之职，尽管他在顾问中依然具有重要地位并将于1935年重新担任这一职务。然而，政策越来越多是由在巴勒斯坦的犹太复国主义执行委员会确定的，特别是由才华横溢和毫不妥协的国家创立者和工党犹太复国主义者（Labour Zionist）戴维·本-古里安（David Ben-Gurion）确定的。[36]
危险的国际环境是这种迅速转变背后的原因。1933年纳粹政党夺取政权彻底改变了欧洲犹太人的状况，也因此改变了巴勒斯坦的政治。曾经只对坚信不疑的犹太复国主义者有吸引力的地方，现在成为迄今为止未预料的犹太人的潜在避难所。因为纳粹夺取政权不仅使德国已经相对被同化的犹太人口处于危险之中，还释放出一股盲目模仿的和竞赛般的反犹太主义的潮流，就像其他东欧国家争相展示它们也多么渴望摆脱它们自己（大得多）的犹太人口。在整个中东欧，犹太人发现他们的公民地位正在受到侵蚀，歧视性的措施和做法在大量出现，煽动性政客将经济萧条到不断恶化的国际形势的所有问题都归罪于他们。在波兰，1935年5月毕苏斯基（Pilsudski）去世之后，政府变得很明显是反犹太人的，社会党（Socialist Party）和犹太人联盟（Jewish Bund）对种族民族主义潮流发起了勇敢的斗争。犹太复国主义者的这种主张——除非在他们自己的国家中，否则犹太人永远都不可能得到所有自由——变得似乎无可争议。[37]在1935年，亚博廷斯基的修正主义者们建立了新犹太复国主义组织，致力于在十年内（由于欧洲犹太人日益恶化的境况，这个时间表在1939年被压缩至两年）向巴勒斯坦迁入100万犹太人并在约旦河两岸建立一个犹太人的国家。[38]犹太复国主义运动的大多数人继续强调在委任统治框架内逐步移民的必要性，而且同样继续捍卫犹太人在流散地的权利，但随着这些权利受到侵蚀，即使欧洲和美国的自由主义者和主张社会同化的犹太人也都变得同情犹太复国主义。[39]犹太复国主义者、欧洲自由主义者和各反犹太主义政权在20世纪30年代能够达成一致的是（就如旧愤世嫉俗者和反犹太复国主义者罗贝尔·德·凯非常讽刺地指出的），“巴勒斯坦这只母鸡应该吞下犹太复国主义殖民者，无论她是否愿意，并牢牢地夹在英国导师的双膝之间”。[40]
阿拉伯民众及其分裂的领导层在对这种迅速变化的形势很难做出反应。现在人口的平衡正在发生变化，但欧洲自由主义者还有反犹分子把巴勒斯坦视为欧洲不欢迎的犹太人主要的移民目的地的决定意味着，欧洲国家都不会反对这种转变。毫无疑问，纳粹意识形态彻底反对建立一个犹太人国家的可能，但就在纳粹政权为阿拉伯知识分子（特别是阿尔斯兰和后来的穆夫提）提供口惠而实不至的非常有限的帮助的时候，它正非常急切地清除自己的犹太人，而且直到1938年，因不愿对抗英国，它也没有坚定地致力于它所认为的微不足道的事情。[41]巴勒斯坦的阿拉伯民族主义领袖还发现它无法阻止土地买卖是特别令人沮丧的，特别是由于当地地主而不是外居地主在卖家中所占比例越来越大——从1933年起占大多数。犹太人购买的土地，以绝对值来看，是非常少的——到1937年，犹太人只获得巴勒斯坦2600万杜诺亩（dunams）土地当中的大约120万杜诺亩——但他们获得的这些土地集中在非常肥沃的可耕作的谷地和沿海平原。许多阿拉伯土地都负债累累，而且由于价格昂贵，地主们寻求通过售卖小块土地来减轻负担，他们的行动变得更容易了，因为犹太国家基金（Jewish National Fund）使他们的身份处于保密状态。然而，这个基金确实希望获得没有限制的土地，这一规定让阿拉伯地主背负了迫使农民离开土地的骂名，加深了社会对抗，并在农村人口中播下恐惧和不信任的种子。[42]
然而，巴勒斯坦的阿拉伯人并不是没有国际支持的。每个地方的阿拉伯语报纸和人民都在关注西墙冲突，在埃及、伊拉克和叙利亚爆发了表达同情的罢工和暴动。现在，随着对英国的幻灭感的增长，巴勒斯坦内部的活动家向外部寻求支持。“我们让这个政府去随心所欲地讨好犹太人吧，”阿拉伯行政长官在接到麦克唐纳的“黑色信函”后宣称，“还是让我们寻求我们自己以及阿拉伯和伊斯兰世界的帮助吧”。[43]在中东就像在欧洲一样，巴勒斯坦的争夺也“国际化了”。耶路撒冷的穆夫提哈吉·阿明·侯赛尼去印度及其他地方接触穆斯林领袖，1931年12月在耶路撒冷举行了一次国际伊斯兰大会（Islamic Congress），而已经对阿拉伯执行委员会（Arab Executive）失去耐心的更年轻的一代转而寻求流亡外约旦地区和欧洲的叙利亚民族主义者（包括谢基卜·阿尔斯兰）的支持和鼓舞。还有一些独立的阿拉伯国家热切地伸出援手。到1932年，也门、伊拉克和沙特阿拉伯都正式独立，埃及——英国在1922年已经单方面宣布了独立——在1937年将加入国联。尽管仍然处于巴勒斯坦委任统治制度之下，外约旦地区通过1928年谈判的一个条约获得了自治权。甚至法国也在寻求一种与叙利亚的民族主义者达成协议的途径。确实，这个所谓的阿拉伯共同体内部存在着紧张关系。伊拉克的费萨尔和外约旦的阿卜杜拉既是竞争对手，也是兄弟；哈希姆家族对伊本·沙特（Ibn Saud）的意图忧心忡忡；叙利亚的共和民族主义者对君主政体一直持谨慎态度。然而，泛阿拉伯主义不是阻碍而是使巴勒斯坦民族主义得以发展。建立阿拉伯联盟的希望和在巴勒斯坦建立代议制政府的希望是并行不悖的。[44]
这些阿拉伯国家中大多数是英国的盟友或英国的受保护国，随着巴勒斯坦不同群体之间关系的恶化，英国外交部越来越关注犹太复国主义计划对这些关系造成的损害。整个20世纪30年代，英国官员初步研究了建立阿拉伯联盟的可能性，很可能处于哈希姆家族的领导之下，犹太人在其中可能会被视为一种资产而不是一种威胁——这是本·古里安也考虑过的前景。[45]然而，政府还依然坚持未因麦克唐纳信函（MacDonald Letter）而实际失效的《帕斯菲尔德白皮书》中的一项政策建议：计划建立一立法委员会。实际上，鲍德温政府在1932年4月确认，它仍然支持建立这样一个委员会，同时还决定在新任高级专员亚瑟·沃科普于秋季有机会会见委任统治委员会之前不进行公开讨论。[46]
沃科普很清楚找到犹太人和阿拉伯人都能同意的一种宪法结构是多么不可能。因为就像1930年12月阿诺德·汤因比在英国皇家国际事务研究所所做的著名演讲中指出的，只有所有各方都接受三个基本现实时才可能制定出这样的协定：英国肯定会认识到在巴勒斯坦再继续存在十年左右是不可能的；在战争压力下，英国曾经向阿拉伯人和犹太人做出的承诺是完全矛盾的；以及最后，任何一方在巴勒斯坦都不能享有排他性的“民族自决权”。因而，汤因比得出结论说，唯一体面的方向是“在巴勒斯坦建立一个非民族的（non-national）、完全自治的国家，犹太人的民族家园和阿拉伯人的民族家园在其中并行存在”——换句话说，也就是不是建立在“一个国家就是唯一一个民族的国家……这种西方民族主义的令人讨厌的信条之上的”，而是建立在“褊狭和狂热的信条不占据优势”这一原则之上。[47]《帕斯菲尔德白皮书》和沃科普设立立法委员会的方案都是朝这一方向的努力。
问题是，这种愿景既与巴勒斯坦阿拉伯人争取与他们的阿拉伯邻国已经获得的相若的民族国家地位的愿望相抵触，也与大多数犹太复国主义者建立一个专门的犹太国家的希望相抵触。从一开始，魏茨曼就已经很清楚表面上的民主措施对犹太复国主义目标造成的危险。实际上，当他在1920年提出的委任统治制度文本支持在巴勒斯坦建立自治的犹太共和国（Jewish Commonwealth）的建议被改成承诺发展“自治机构”时，他曾有先见之明地（如果是不成功地）试图把这个条款完全删除。[48]在20世纪20年代，对犹太复国主义者来说很幸运的是，巴勒斯坦阿拉伯人大会（Palestinian Arab Congress）已经拒绝所有不是以多数主义原则为基础或者把移民和土地等关键问题排除在他们的控制范围之外的建立代议制制度的尝试，但是到20世纪30年代初期，大多数阿拉伯领导人已经得出结论认为，这种不妥协的立场已经产生了事与愿违的效果。当高级专员开始调查建立一个立法委员会的可能性时，他发现甚至胡塞尼都愿意考虑这个问题。确实，除了少数领导人和团体致力于推动“双国家的”的政治发展，巴勒斯坦和海外的犹太人组织都表示反对，而且随着犹太人社会规模的扩张，这种反对更强大了。[49]然而，内阁同意，英国政府不能允许一方单独阻碍取得进展。于是，在1932年11月的会议上，沃科普知会委任统治委员会，其政府倾向于建立立法委员会。
犹太复国主义组织在这一年10月已经了解到沃科普的意图，这一消息让他们感到错愕。维克托·雅各布森在日内瓦被告知要竭尽全力说服委任统治委员会反对或至少推迟这一计划，但就像他对塞利格·布罗德斯基（Selig Brodetsky）所说的，他感觉自己就是在伦敦的犹太复国主义组织政治部的领导人，对这一工作“准备得非常糟糕”。[50]但是，雅各布森迅速开展了工作，私下会见了常设委任统治委员会成员拉帕德、范里斯、梅兰、鲁佩尔、鲑延、帕拉西奥斯、西奥多利以及韦弗，向拉帕德、范里斯、鲁佩尔、梅兰以及帕拉西奥斯提交了关于这一主题的备忘录，并说服拉帕德的好友威廉·马丁（William Martin）撰写一篇文章发表在《日内瓦日报》（Journal de Genève）上，反对这一计划。在这些会见中，雅各布森利用了委任统治委员会内部的分裂，警告拉帕德、奥尔茨和范里斯留意西奥多利和卡塔斯蒂尼把他们自己的反犹太主义看法悄悄塞入委任统治委员会决议的倾向，并争论说，没有“一种权威声音”——如常设委任统治委员会发声呼吁注意可能的危险或至少以“沉默的方式”表明保留意见，简单地宣布这样一个计划是“无法容忍的”。[51]
然而，这场斗争是非常激烈的。委任统治委员会就在上一年已经同意了建立立法委员会的动议，而且开始时大多数仍然支持这一计划。此外，尽管阿拉伯人中没有一个人拥有雅各布森的机会和技巧，但委任统治委员会确实收到了巴勒斯坦阿拉伯妇女大会（Palestine Arab Women’s Congress）提交的谴责巴勒斯坦政府的专制、呼吁进行一系列教育和社会改革并要求引入责任政府的长篇申诉书。拉帕德坚持认为，委任统治委员会必须裁定后者的要求是不能采纳的，因为这要求“废除这种制度，而它有义务监督这一制度的实施”——而且无论如何，申诉者们只是“希望拥有自治政府，其中一个原因是使他们自己摆脱《贝尔福宣言》的束缚”。帕拉西奥斯和西奥多利反对说，代议制政府是“一种得到国联盟约和委任统治制度明确认可的自然的愿望”。[52]然而，由于梅兰和奥尔茨反对阿拉伯人自治，委任统治委员会“独立派人士”——鲁佩尔、范里斯、丹尼维格——摇摆不定，雅各布森认真的工作和拉帕德选择性的文本主义勉强取得胜利。再一次设法弄到了秘密会议记录草案，其中显示出六比五的分裂，雅各布森致信布罗德斯基，如释重负地写道：
现在，对我来说很明显，我已经设法把像拉帕德这样困难的人物争取过来，至少这一次说服了顽固的帕拉西奥斯不再坚持对“自治机构”一贯的支持，削弱了鲁佩尔的冷漠，使他们所有人对卡塔斯蒂尼和西奥多利之间的任何阴谋都保持警惕，挫败了这种阴谋，从而避免了真正的危险！[53]
因而，在这一年提交国联行政院的报告中，委任统治委员会只是“特别提到”——而不是像在1931年的报告中那样“欢迎”——英国将推进建立立法委员会之计划的声明。[54]如果英国政府希望引入代议制机构，它会在没有得到常设委任统治委员会赞同的情况下这么做。犹太复国主义法律学者巧妙地承认这种微妙的文本改变的重要性。[55]
委任统治委员会再未对代议制政府表示太多支持。实际上，1933年的事件——公然反犹太人的和进行种族清洗的政权在德国掌权以及刚独立的伊拉克军队对亚述村民的大屠杀——使拉帕德、卢格德和奥尔茨对他们默许伊拉克独立的做法感到内疚，并决定保护叙利亚少数民族和巴勒斯坦的犹太人。然而，英国政府不会让宪法议题死掉，1933～1934年，沃科普试图同时增加巴勒斯坦人对各种咨询委员会的参与，承认地方政府，并赢得对立法委员会的支持。1934年和1935年具体化的建议——一个没有正式多数的立法委员会，其成员的选举以其在人口中的比例为基础但增补额外指定的成员和官员以缩小穆斯林的优势，把移民问题排除出该委员会的管辖范围，以及高级专员拥有否决权——至少作为讨论的基础被几个阿拉伯政党接受，但遭到犹太复国主义者的完全反对，他们发誓要对其进行抵制。[56]
然而，和《帕斯菲尔德白皮书》一样，伦敦和日内瓦的看法比耶路撒冷、巴格达或者安曼的看法重要。欧洲自由主义者日益增长的对欧洲犹太人不断恶化的形势的担忧有助于扭转局势。乔赛亚·韦奇伍德（Josiah Wedgwood）在下议院的一次关键辩论中指出，文明面临的主要问题是对犹太人可耻的迫害，不但发生在德国，还发生在波兰和东欧。如果“我们现在在这里不能”为这些被迫害的人“做太多”，“至少我们可以裁定巴勒斯坦……几乎是犹太人的唯一希望”。在两院中，一个又一个发言者——包括丘吉尔、利奥·埃默里和自由党领袖阿奇博尔德·辛克莱（Archibald Sinclair）——都坚持认为，犹太移民已经提高了巴勒斯坦农民的生活标准和福祉，向犹太移民开放外约旦地区只会增加这些好处，英国已经通过在伊拉克和外约旦地区建立国家对阿拉伯人做出非常公正的处理，考虑到阿拉伯农民的愚昧状态和阿拉伯领导人不道德的和极端主义的本质，任何关于立法委员会的建议都是不成熟的。[57]巴勒斯坦的各阿拉伯政党感到震惊，而且已经很明显，在面对如此强大的议会和犹太复国主义者的批评，英国政府不会向前推进，那些强烈敦促与沃科普的计划进行合作的人（比如纳沙希比家族）发现，他们自己名誉扫地了。[58]
到委任统治委员会在1936年开会时，一场阿拉伯人的大罢工已经开始。雅各布森的继任者纳胡姆·戈德曼在日内瓦致信本·古里安写道，委任统治委员会对英国政府不愿提供关于当前骚乱的全部信息的做法“极为愤怒”，而且很可能坚持主张举行一次关于巴勒斯坦问题的特别会议。[59]戈德曼还发出了他以某种方式得到的“非常秘密”的临时会议记录，这份记录明确表示委任统治委员会的大多数成员“对我们非常友好”。各位成员关注的主要是避免任何限制犹太移民的行动（戈德曼警告说，阿拉伯人现在正在争论，由于委任统治制度文本已经承诺建立一个“民族家园”而不是一个犹太国家，其目标已经实现了），[60]但他们也明确表示了其对立法委员会的强烈反对。[61]卢格德认为，代议制机构“非常不适合东方民族”，而犹太人正好也厌恶任何可能让反对“委任统治”的一方占据多数的制度。这种看法附和了魏茨曼在这一年冬季致卢格德和拉帕德的信中的解释，信的主要目的是确保“在世界上的这个角落”，犹太人应该拥有“国家发展的全部自由”，而不应该处于“少数民族”的地位。[62] 帕拉西奥斯反驳说，拒绝代议制政府将会推动阿拉伯异见人士退出国联并走上街头，但他的同事们愿意冒这种风险。对于委任统治委员会来说，巴勒斯坦的委任统治现在实际上就是稳定地维持犹太人移民，不管它会对阿拉伯人口产生什么影响。
叛乱与皮尔的分治方案，1936～1938年
开始于1936年4月的大罢工并一直持续到1939年英国军队扫荡了农村抵抗力量残余的阿拉伯人起义，并没有经历“国际化”的过程（图12-2）。它从一开始就是国际性的。这次起义源于阿拉伯政治努力的失败，它从附近叙利亚大罢工成功的例子（迅速把法国拉上了谈判桌）中获得了启示，在整个伊斯兰世界被视为一种反帝国主义的事业。伊拉克、外约旦和叙利亚的志愿者们都来了——包括令人敬畏的法齐·卡伍齐，1925年在叙利亚哈马（Hama）爆发的起义中被流放的领导人，他在之前十年的大部分时间里帮助伊本·沙特建立了自己的军队。毗邻的各阿拉伯政府对这一冲突很感兴趣，它们对正式地位的要求因“阿拉伯国王”在结束1936年10月的大罢工中的作用而被强化。[63]
图12-2 阿布·戈什（Abu Ghosh）的阿拉伯人发誓支持起义，1936年春。
东欧国家也迅速表明了自己的兴趣。在国联行政院，波兰和匈牙利都强调，巴勒斯坦必须拥有（就像1937年波兰的贝克上校在国联行政院上所说的）“最大限度的吸收能力”。[64]罗马尼亚的尼古拉·科姆内（Nicolas Comnene）在第二年补充说，向巴勒斯坦移民将会“很明显有助于减轻中欧和东欧国家人口拥挤的状况，因而也使找到最终解决”欧洲的犹太人问题的办法“成为可能”。[65]波兰在很无耻地效仿德国对殖民地的要求及其清除自己国内的犹太人的同时，还提出成为委任统治委员会成员，并表明接管巴勒斯坦委任统治地的意愿。[66]在日内瓦，那些对拯救犹太人感兴趣的人和急切地摆脱自己国内犹太人的国家都敦促英国，让巴勒斯坦处于控制之下，以使它能够接纳尽可能多的犹太人。
英国努力恢复秩序。6月，刚刚取代J.H.托马斯任殖民地大臣的奥姆斯比-戈尔宣布了解决阿拉伯暴力事件的措施——包括审查制度、宵禁、连带惩罚、摧毁藏匿武器的房屋以及对制造爆炸事件者实施死刑等。[67]尽管叛乱者在一段时间内控制了巴勒斯坦的大部分农村地区，甚至短暂控制了耶路撒冷的旧城区，但严厉的平叛手段——包括1936年6月炸毁雅法旧城的许多房屋、使用武装车队和建造有防卫工事的警察岗哨以及英国军队的大规模涌入——最终使叛乱分子陷入绝境（图12-3）。[68]到1938年夏，在巴勒斯坦的英国军队有2万人，这个数字相当于不分年龄和性别每50名阿拉伯人对应1名士兵，处于困境中的农村人口正在遭受日益失去控制的匪帮的勒索和杀戮的煎熬。实际上，最后叛乱的主要受害者是阿拉伯人自己，他们不但遭受了重大伤亡，还把土地丢给了犹太人。大罢工和不合作政策对政府是无效的，因为犹太定居点和进口商能够为城市提供所需物品，而阿拉伯工人的撤出只不过把经济更多地转到犹太人手中。政府还试图解除阿拉伯人的武装，同时武装了犹太人定居点并不成比例地把犹太人编入临时警察部队和奥德·温盖特（Orde Wingate）的准军事性的“夜间行动队”（Night Squads）当中。于是，伊休夫从叛乱的漩涡中建立起来，比以前更加有效率，武装得更好，而且更“像国家”。
图12-3 1936年6月，英国工兵炸毁雅法旧城。
尽管，阿拉伯起义在其他方面没有取得太多成果，但它最后说服了英国相信，阿拉伯人永远都不会甘心接受犹太复国主义，在巴勒斯坦建立一个统一的双民族国家的所有希望都破灭了。在1936年8月，英国政府任命了一个由皮尔（Peel）勋爵领导的皇家调查委员会，调查骚乱的原因并提出补救办法，但骚乱非常严重，直到11月皇家调查委员会才进入巴勒斯坦访谈证人——其中包括魏茨曼和阿明·侯赛尼（图12-4～图12-6）。皇家调查委员会在1937年7月发布的长达400页的报告几乎包含该地区之生活的所有方面，但只有两个结论是真正重要的。第一个结论是，委任统治是行不通的，必须被放弃。在这一点上，该报告是毫不含糊的。“大约20年前英国承担的对阿拉伯人和犹太人的责任”可能没有失去它们的任何“道义和法律力量”，但“它们已经被证明是不可调和的”。“用一句话说，我们不能——在巴勒斯坦，就像它现在这样——既承认阿拉伯人关于自治的诉求又确保建立犹太人民族家园。”随着犹太移民给这个国家带来繁荣，阿拉伯人将会与它和解这种看法已经被证明是错误的；相反，经济状况的改善和和解方面的努力只是加深了不同群体间的敌意。这两个族群已经不可挽回地变成“国家”了，而且“坚持认为巴勒斯坦公民身份拥有道德含义不过是自欺欺人”。不同的教育制度已经变成“民族主义的学校”；暴力事件的爆发已变得很普遍；“强迫尊重法律和秩序”的努力“已经被证明是徒劳无益的”。此外，“形势似乎将会变得更加糟糕，现在已经很糟糕了”，因为巴勒斯坦阿拉伯人对主权的要求和为欧洲处于困境中的犹太人提供避难所的压力只能变得更大。没有任何宪法性安排可能把两方调和起来；相反，“只有通过一种残酷的镇压制度……和平、秩序和善政才可能得以维护”。“从道义上说，反对通过不断地镇压维持政府制度是不言而喻的”，而且实践中这种政策也不会有什么结果。这会进一步恶化阿拉伯人和犹太人之间的关系；也将会损害英国的利益和英国在世界上的声望；它将“意味着传统上是我们的朋友的两个民族逐步变得疏离”。这已经是能够想象出的对委任统治最具毁灭性的控告。[69]
实际上，形势是那么绝望，伤害那么深刻，一种更极端的补救措施——一种“外科手术式的切除”——可能是必要的。坦率地承认失败促成了皇家调查委员会第二个极易引起争论的调查发现。由于巴勒斯坦在委任统治之下没有实现持久和平的希望，“政府应该采取适当的行动，在分治的基础上结束当前的委任统治”。很明显，这样一个计划将会充满困难，但它也为满足两个族群的民族愿望提供了某种机会。在此基础上进行的进一步调查将会拟订这一计划的细节；然而，皇家调查委员会建议北海岸地区和加利利（Galilee）成为一个犹太国家，内陆地区和内盖夫（Negev）并入阿卜杜拉的外约旦地区，成立一个阿拉伯国家，最后的耶路撒冷周围地区连同通往大海的走廊仍然处于委任统治之下。调整和利诱将是必要的。由于犹太人口境况良好，而且犹太人国家将会控制更好的土地，它应该为阿拉伯人的国家提供补助金。某些经济好处需要被分享，贸易关系需要规范化。最重要的是，由于皇家调查委员会在约22.5万阿拉伯人居住的地区划分出一个特定规模的犹太国家（而在所提议的阿拉伯国家中只有1250名犹太人），这些土地和人口需要被转移，人们知道，通常“作为最后的手段，这种交换将会是强制性的”。[70]
图12-4 巴勒斯坦皇家委员会（Palestine Royal Commission）成员在耶路撒冷大卫王酒店。从左至右依次是：哈罗德·莫里斯（Harold Morris）爵士、雷金纳德·库普兰（Reginald Coupland）教授、皮尔勋爵（主席）、霍勒斯·朗博尔德（Horace Rumbold）爵士（副主席）、劳里·哈蒙德（Laurie Hammond）爵士、莫里斯·卡特（Morris Carter）爵士、J.M.马丁（J.M.Martin）（委员会秘书）以及希斯科特-艾默里（Heathcote-Amory）先生（皮尔的秘书）。
图12-5 哈伊姆·魏茨曼抵达现场，为皇家委员会提供证据。
图12-6 哈吉·阿明·侯赛尼在给皇家委员会提供证据之后。
分治方案在一段时间里一直悬而未决，而且确实是一种经过实践检验的、通过“地区分配”降低不同群体间冲突的可靠的帝国主义方法。[71]然而，在爱尔兰，分治方案被用于为拥有300年历史的公共区域提供领土的表达；而在巴勒斯坦，提出分治方案是为了给一个直到最近还不超过人口总数之10%的群体创建一个国家，尽管他们与巴勒斯坦拥有毋庸置疑的历史联系，而且也持续存在于巴勒斯坦。确实，这些人口现在在迅速扩展，但这是因为犹太人需要躲避欧洲人——不是阿拉伯人——的暴力和仇恨的避难所。皮尔委员会承认这一点，但也指出尽管要求巴勒斯坦阿拉伯人做出的牺牲可能是巨大的，但“它不是这个国家中唯一需要考虑的民族”。因为：
犹太人问题并不是这个重要时期困扰国际关系和阻碍和平与繁荣之路的诸多问题中无关紧要的问题。如果阿拉伯人做出某些牺牲能够帮助解决这一问题，不仅犹太人会感激他们，整个西方世界都会感激他们。[72]
人们不应对皇家调查委员会最终得出阿拉伯人应该做出“牺牲”以解决欧洲人创造的“问题”的结论感到惊讶；对于阿拉伯民族主义运动呼吁拒绝做出牺牲这一事实，也不应感到惊讶。更发人深省的是委任统治委员会对皮尔方案的反应。
到1937年夏时，委任统治委员会已经对英国政府非常不满。就在英国殖民地部警告巴勒斯坦行政当局时，委任统治委员会的成员们正想就叛乱发生的原因及对叛乱的控制质问他们，只是不情愿地同意等到皇家调查委员会提出报告。[73]当这个调查一拖再拖而且委任统治委员会建议举行的特别会议不得不被反复推迟后，外交大臣安东尼·艾登要想在国联行政院上“避免”与奥尔茨进行“公开的争论……就有很大的困难”。[74]在奥尔茨和拉帕德的领导下，也由于西奥多利因墨索里尼反国联的政策而被困在罗马，委任统治委员会也已经变得更坚定地支持犹太复国主义，西班牙人帕拉西奥斯现在是唯一一位阿拉伯同情者。而且所有成员——包括奥尔茨、拉帕德、丹尼维格、来自荷兰的新成员范·阿斯贝克以及实际上帕拉西奥斯本人——都对巴勒斯坦的暴力感到担忧，也非常担心欧洲犹太人面临的日益恶化的形势。1937年7月初，皇家调查委员会的报告最后准备好后被直接送给常设委任统治委员会成员。[75]在得到了下议院的勉强同意后，奥姆斯比-戈尔集合起他的官员们前往日内瓦了。[76]
他发现常设委任统治委员会“充斥着宣传活动”，魏茨曼（谨慎地支持分治方案）、斯蒂芬·怀斯拉比（Rabbi Stephen Wise）（反对分治）以及一个包括穆夫提的亲戚贾马尔·侯塞尼（Jamal al-Husayni）（坚决反对）在内的阿拉伯代表团都在其中发挥了作用，英国的报纸和日内瓦的记者团也准备采取行动。[77]在幕后，大量的谈判也在进行着。奥尔茨在6月已经与纳胡姆·戈德曼举行了两次会见，而且在7月底与他进行的另外一次长达两小时的会见中，恰好在常设委任统治委员会会议开幕之前，他明确表示了对犹太复国主义事业的承诺。就像戈德曼报告的那样，奥尔茨已经完全赞成犹太复国主义者“不能同意任何使我们成为这个国家永久的少数派的东西”，而且已经询问犹太复国主义者更喜欢什么政策了。当被告知迫切需要的是要么使委任统治制度“以预期的方式”执行，要么在约旦西部地区建立一个犹太国家（这一政策“不会意味着对阿拉伯人不公正”因为已经给予他们外约旦了），奥尔茨答复说这两种选择目前都是不可能的，但皇家调查委员会建议的犹太国家“与我们不得不处理的问题关系极小”，而且无疑应该被扩大到包含从黎巴嫩到埃及和内盖夫的整个沿海地区。他还表达了对可能的人口转移的巨大兴趣，而且在听到如果能够移走22.5万阿拉伯人可以安置100万犹太人的说法时，他印象深刻。他已经要求就这一点提交一份备忘录，“因为他认为这对委任统治委员会将非常重要”。[78]魏茨曼受到了鼓舞，把他提交皇家调查委员会的秘密证据的副本和争取额外土地，包括内盖夫的几封信送给奥尔茨。[79]
常设委任统治委员会会议于7月30日开幕，一直持续到8月18日，奥姆斯比-戈尔出席了24次会议中的11次，巴勒斯坦行政长官出席了整整18次会议。在这种紧绷的气氛中——“委任统治委员会感到非常关键和困难，犹太人感觉非常糟糕，而阿拉伯人认为是不可能的”——奥姆斯比-戈尔努力寻求对分治方案的支持。[80]他告诉他们，在过去17年里，虽然没有成功，英国一直在寻求调和阿拉伯人和犹太人的愿望，而目前的状况——在面对欧洲反犹太主义迫切需要寻找犹太人避难所，阿拉伯民族主义力量日益增长——使成功的希望更加渺茫了。分治是解决这一僵局“最好和最有希望的办法”，他要求委任统治委员会授权英国调查这些选择并提出一种方案。奥姆斯比-戈尔开幕词的摘要被发表在媒体上，然后他安心面对几乎两个星期的讯问（图12-7）。[81]
图12-7 威廉·奥姆斯比-戈尔（坐在前桌中间者）在委任统治委员会关于巴勒斯坦的特别会议开始前，1937年。
在这一切都结束后，奥姆斯比-戈尔为高级专员沃科普撰写了一篇富有洞察力的长篇总结。奥尔茨、拉帕德、范·阿斯贝克、丹尼维格和卢格德的继任者马尔科姆·海利主导了这一系列行动，除海利外都“强烈地偏向犹太人，反对阿拉伯人”，这一点毫无掩饰。他们“特别憎恨”阿拉伯国家的卷入（确实，就像魏茨曼那样），[82]伊拉克声称代表巴勒斯坦人使他们“极其愤怒”。奥姆斯比-戈尔很难引导他们把巴勒斯坦视为区域制度的一部分，因为他们几乎把巴勒斯坦视为“中欧受迫害的犹太人的避难地”。因而，他们都“非常清醒地意识到”，波兰——国联行政院的一个重要成员——希望让“尽可能多的犹太人离开波兰进入巴勒斯坦”。（实际上，波兰外交部正忙于计算可以塞进犹太地区的犹太人的数量并游说把内盖夫也包括进去。）[83]委任统治委员会对于分治的主要兴趣是它为把阿拉伯人转移出所有犹太人地区和迁移到外约旦（Transjordan）提供的机会。奥姆斯比-戈尔致信沃科普写道：“在这个话题上，我被问了无数个问题。”[84]
一旦常设委任统治委员会已经开始私下的讨论，海利在致奥姆斯比-戈尔的信中说，他认为他能够说服委任统治委员会授权英国研究所有选项，包括分治。[85]然而，奥姆斯比-戈尔很清楚，没有一个成员——甚至包括海利——对阿拉伯人或犹太人治理自己的能力有信心，更不用说公正对待另一个群体了。[86]而且实际上，尽管委任统治委员会勉强允许英国研究各种选项，但其报告还是直截了当地反对立即创建两个独立的国家，并指出两国都不可能满足常设委任统治委员会为伊拉克设定的行政管理和防务能力的最低要求。这将不得不有“一个延长的政治学徒期”，无论是以划区而治的形式，还是由英国控制两个独立的委任统治地，未来建立阿拉伯人和犹太人的国家。[87]
实际上，吸引委任统治委员会的更多是过去的错误，而不是未来的前景。尽管奥姆斯比-戈尔坚持认为镇压恶化了不同族群间的敌对，但委任统治委员会大多数成员都拒绝相信他。他们与犹太复国主义者争论说，失败的是英国“过分妥协”的政策；如果受委任统治国更坚定地支持“委任统治”——他们的意思是支持犹太移民——暴力可能根本就不会发生。范·阿斯贝克男爵坚持认为，导致所有这些麻烦的是委任统治制度中包含着“双重义务”，其最初的目标很明确，即创建一个犹太国家，非犹太人将作为少数民族受到保护——这一“原始意图”的宣言与20世纪30年代的人道主义需求一致但与英国已经做出的每一个官方声明都不一致。范·阿斯贝克争辩说，如果有人把它视为建立犹太国家的蓝图，委任统治是完全可行的，前提是“要给这个国家建立一个强大的政府”。[88]英国没有强加这样一个政府被认为是理所当然的；事实上，当会议记录被公布出来时，委任统治委员会对镇压措施的全面认可让一些读者感到震惊，现在读起来让人感到很奇怪。[89]在拉帕德、奥尔茨、范·阿斯贝克和丹尼维格（卢格德已经退休）看来，[90]委任统治当局本应该立即实施戒严；它本应该通过引入更多军队，并武装犹太人来取代阿拉伯警察；它本应该实行更严格的审查并关闭反对派的报纸；它本应该逮捕和审判提交批评政府政策的申诉书的阿拉伯官员；它本应该更迅速地执行死刑；它本应该威胁轰炸窝藏叛乱分子的村庄。
在会议即将结束时，奥姆斯比-戈尔被拖回日内瓦，就这样的政策是否能成功地阻止阿拉伯人的暴力发表看法，他强调说不会。相反，残忍的处理方式很可能会把穆斯林-犹太人的对抗扩大到巴勒斯坦之外，而且无论如何都是不公正的。巴勒斯坦确实存在两个族群，对根本上模棱两可的创始文本进行再多法条主义的解释都不可能使一个消失，或者调和它们冲突但都合法的主张。这也不可能通过武力解决——至少不可能通过民主政府解决。奥姆斯比-戈尔强调，“不管怎样，大英帝国的人民是自由和民主的人民”，不会“长期被说服使用军事力量去解决都正确的两方之间的冲突”。[91]一种全新的、稳健的政治方法是必要的。
然而，在整个过程中，奥姆斯比-戈尔——在国联行政院还有安东尼·艾登——从未停止承认国联的权威或请求它的帮助。他们说，没有国联的同意，英国政府不可能制订出一个分治方案；只有得到国联的强大支持，英国才可能拥有确保阿拉伯人和犹太人合作的某种希望。[92]为赢得国际支持进行的尝试是有意义的，因为有强大的国际和国内支持，英国可能会强制推行皮尔方案，但未成功。因为在日内瓦，和在下议院一样，处于主导地位的看法是，分治对于犹太人来说是不公平的，无法接受的——尽管事实上阿拉伯人毫不含糊地拒绝了分治方案，而许多犹太复国主义者（和英国人不一样，被说服相信伊休夫能够存在，而且非常希望让英国去处理强制人口转移这个棘手的工作）已经悄悄转向支持这一方案了。[93] 纳胡姆·戈德曼从一开始就持积极支持的态度，相信这个方案是为大量犹太人提供庇护的唯一现实的前景。魏茨曼也认识到，如果分治方案失败，接下来也不可能有某种更好的东西。然而，他吹毛求疵的反应，更不用说他在伦敦和日内瓦非常成功地说服非犹太人支持者相信主要问题不是委任统治本身而是英国实施委任统治时的虚弱，减少了同路人对于这一建议的兴趣。他们至少在某种程度上认可并寻求调和犹太人和阿拉伯人的诉求的。[94]
仅仅国际共管并不注定导致分治方案的失败——议会充满敌意的反应也很重要[95]——但是常设委任统治委员会明显的怀疑态度造成了其失败。毫不奇怪，在接下来一年的会议中，常设委任统治委员会花费了大量时间审查巴勒斯坦委任统治当局的反恐怖主义措施，并批评其对移民的限制。[96]魏茨曼向奥姆斯比-戈尔表示，不遵循以“经济吸纳能力”为基础进行移民这一旧原则便是违背委任统治制度。[97]当奥姆斯比-戈尔拒绝让步时，魏茨曼呼吁拉帕德“在危急关头……捍卫基本正义和政治礼仪的原则”。[98]常设委任统治委员会没有令人失望，它向国联行政院报告说委任统治制度已经被“不公平地暂停了”，因为“它的一些基本目标”并未实现。[99]当然，人们可能会说委任统治制度的许多很明显的目标并未得以实现，其中包括自治机构的发展以及（因为这一领地处于实际的限制之下）当地人口之公民权利的保护，但这不是委任统治委员会考虑的东西。英国政府答复道，它不能同意其移民管制等同于“片面暂停委任统治制度”的看法，但委任统治制度文本的含义早已不再掌握在其手中了。[100]
英国反对国联：1939年《白皮书》
整个1938年秋，分治方案仍处于毫无成效的审议之中。缓慢终结的分治方案使英国人在国联、下议院、犹太复国主义者以及阿拉伯民族主义者众目睽睽之下收拾被公认行不通的委任统治制度的烂摊子。表面上看，英国政府面对这场灾难时表现得很勇敢。1938年5月，奥姆斯比-戈尔——用布兰奇·达格代尔（Blanche Dugdale）的话说，是“一个不可信赖的人”[101]——来到上议院，让他的继任者马尔科姆·麦克唐纳（Malcolm MacDonald）（拉姆齐·麦克唐纳能干的儿子）来埋葬分治方案，用最狂热的反恐怖主义者所希望的残忍政策，监督对阿拉伯起义的镇压，然后和新任高级专员哈罗德·麦克迈克尔（Harold MacMichael）、外交部和殖民地部工作人员一起设计一项新政策。
亚博廷斯基的新的犹太复国主义组织，现在与波兰政府达成一种“权宜结合”，认为波兰毫无疑问是比一群依附性的阿拉伯国家更重要的盟友，能够向英国施加压力，以保持巴勒斯坦大门的开放。然而，本-古里安知道，这种游说很可能会被视为“大屠杀执行者宣扬道德的例子”，而且只会适得其反。[102]因为到1938年，对所有人来说很明显，反犹太主义，而不是对其犹太公民之愿望的关注，正在推动着波兰的政策，这和在德国一样。就在德国实施“水晶之夜”（Kristallnacht）计划之后，波兰驻国联代表蒂图斯·科马尔尼茨基（Titus Komarnicki）在1938年11月在日内瓦会见纳胡姆·戈德曼的同事梅厄·卡汉（Meir Kahany），表示他的政府很赞赏德国在驱逐犹太人方面取得的成功并希望效仿这一做法。卡汉试图说服他，使他相信这种极端主义是一种策略上的错误。波兰以350万名犹太公民的名义，强烈要求影响对巴勒斯坦的国际政策，但如果它说其他土地也必须开放，西方合作的所有希望都将消失。科马尔尼茨基反驳说，他的政府相信如果德国、意大利、波兰和所有其他东欧政权在殖民地修订和犹太人问题上都同心一致，英国将会被迫做出让步。他警告说，如果西方国家未能安排它们的移民，犹太人将不得不遭受很大的损失，因为波兰将“被迫采取法律措施，使波兰的离散犹太人的处境尽可能艰难”。只有一场令人震惊的大屠杀才引起在德国犹太人问题上的行动，这一事实表明“西方国家只有在暴力行为压力下才会做出让步”。[103]
然而，如果这是真实的，英国对巴勒斯坦阿拉伯人的暴力的关注最终超过了他们对欧洲反对犹太人暴力的担心。就像英国外交部理解的那样，英国没有因讨好东欧的反犹分子而得到任何东西，特别是——如果德国人真的转而突袭波兰人的话——波兰除了站在英国一边别无选择。然而，如果战争即将到来，现在看来战争很可能即将到来，英国将需要依赖其阿拉伯附庸国并降低其军队在巴勒斯坦承担的责任。因此，在1939年春，英国不但邀请了巴勒斯坦敌对的各方，而且还邀请了毗邻的阿拉伯国家参加一个旨在强加一种新的安排的圆桌会议。如我们所知，这种磋商的结果是1939年5月的《白皮书》——在允许另外7.5万名犹太人（这一数字接近于1919年巴勒斯坦全部犹太人口数量）进入的同时，这一文件还建议所有后来的加入者必须得到阿拉伯人的同意，并设想十年内在巴勒斯坦创建一个统一国家。[104]尽管少数派犹太人应该受到保护，但这将是一个阿拉伯国家，而不是一个“双民族”国家。巴勒斯坦将不会出现犹太人国家。
这份《白皮书》被阿拉伯人拒绝了，因为它未能充分满足其要求（尽管某些看法也支持接受它），而且由于它限定了犹太人在独立的巴勒斯坦的永久性少数民族的地位，犹太复国主义者对它也非常憎恨（图12-8）。马尔科姆·麦克唐纳曾担任魏茨曼与他父亲之间的联络人，被辱骂为叛徒——在魏茨曼的通信中，他的名字与“犹太人的诋毁者，从法老到希特勒”是联系在一起的。[105]这很不公平：敲定圆桌政策的跨部门委员会的记录显示，麦克唐纳竭力保持犹太人继续移民和最终建立一个犹太国家的可能性，而其他官员大多数希望英国政府直接宣布不再受他的副大臣达弗林侯爵（Marquis of Dufferin）所称的“贝尔福勋爵之错误判断”的约束。他们坚持认为，英国现在应该与阿拉伯人达成协议——如果必要的话，包括与穆夫提本人达成协议。［“但是国王陛下的政府不能与教唆谋杀者谈判！”高级专员大声疾呼。“相反，”殖民地部的格拉顿·布希（Grattan Bushe）爵士反驳说，“爱尔兰的和平正是因内阁大臣们与‘谋杀者’之间达成的协定才实现的。”］
图12-8 “撕毁邪恶判决”。反对《白皮书》的示威活动，耶路撒冷，1939年5月18日。
麦克唐纳不会走这么远。他对他的官员们说，政府只是希望买到几年的和平，并不想制订一个持久的解决方案。[106]然而，他确实认为永远压制巴勒斯坦的阿拉伯人既是错误的，在政治上也是不明智的，而且认为随着战争威胁的到来，阿拉伯国家的友谊可能会比遭重创的国联的认可更有价值。因而，英国的大臣们第一次明确表示，他们不会服从国联。达弗林勋爵在上议院说，政府确定它的新政策与委任统治制度是可以协调一致的，但如果国联行政院采取不同的看法，政府“会立刻要求它改变委任统治，以使之与《白皮书》中确立的政策一致起来”。他尖锐地总结道，任何人都不应该抱有“这项政策万一不被批准的期望”。[107]法律主义最终将不得不向政治低头。
然而，《白皮书》的反对者们寄望国联寻找解救途径。敌对的修正案在两院都被提了出来，敦促议会推迟就《白皮书》进行投票，直到委任统治委员会有机会表达其看法，而且尽管5月底政府强迫下议院予以通过，但丘吉尔、埃默里以及接近100名其他著名的保守党人士都拒绝支持——这是一个比在慕尼黑协定问题上与张伯伦决裂的异议者更大的异议集团。[108]在日内瓦，拉帕德自己准备参加一场战斗。委任统治委员会多年来一直是“跟随”在政府政策的后面，他对英国外交部副外交大臣R.A.巴特勒（R.A.Butler）说，而且“许多成员”希望“这次通过更清晰地阐明立场来挽救自尊”。[109] 魏茨曼，已经会见了拉帕德和奥尔茨而且拥有一个荷兰籍说客朋友范·阿斯贝克，[110]现在向拉帕德提交了最后一份申诉书。政府正在“藐视国联和民意”；常设委任统治委员会现在是“这个纷乱的世界中唯一一个仍然拥有胆量而且能做出独立判断的机构”。[111]
常设委任统治委员会为期三个星期的会议于1939年6月8日在日内瓦开幕。一个星期之后，马尔科姆·麦克唐纳抵达日内瓦为其政策辩护。英国已经兑现了对犹太人的承诺，他坚持认为，因为这个群体人数已经从委任统治开始时的8万人增加到45万人。“民族家园”已经建立起来了，而且委任统治并没有妨碍其进一步发展成为一个犹太国家，但它并没有要求这样的发展，对英国来说不顾阿拉伯居民的意愿把这样一个国家强加给巴勒斯坦也没有违背委任统治制度。英国已经为得到阿拉伯人同意犹太复国主义计划做出了努力，但失败了。相反，阿拉伯反对派已经形成了一场“广泛的、爱国的全国抗议运动”。麦克唐纳对常设委任统治委员会说：“负责保护阿拉伯人‘权利和地位’的受委任统治国有义务认真对待这种怒不可遏的抗议，这样的时刻迟早都会到来。”[112]它不能无限期地“杀戮大量阿拉伯人”，特别是在国联盟约明确设想委任统治应该是临时性的。“不可能与20世纪的整体精神相悖，这种精神在许多国家是一种稳定的自治运动。”[113]
然而，常设委任统治委员会大多数成员都不同意。帕拉西奥斯已经不能参加这个至关重要的会议，而且在他缺席会议的时候，拉帕德、奥尔茨、范·阿斯贝克和丹尼维格主导了质询的过程。所有这些人不但对麦克唐纳的政策持敌视态度，而且非常直率地表现出对他主张的自治权利的不屑一顾，这种权利是国联盟约第22条所设想的，适用于巴勒斯坦的阿拉伯人的。拉帕德说，在一个领土上赋予两个民族“自由人的权利”是不可能的，所以根据委任统治制度赋予阿拉伯人的“公民和宗教权利”一定不能包括政治发展的权利。相反，丹尼维格说，对犹太人的承诺是和平协定的组成部分；因而，即使这个承诺“很明显是违背阿拉伯人的意愿的，他们也不得不屈服于它”。[114]很显然，阿拉伯人没有屈服，但这一事实不是改变方向的理由。丹尼维格对麦克唐纳说，她很遗憾曾支持英国在巴勒斯坦引入自治制度的计划。她现在认为自治实际上是非常遥远的事情——或许是50年或100年，而不是5年或10年的事情。[115]
常设委任统治委员会很明显是持反对态度的，但它会公开谴责英国的政策吗？当正式代表退出时，七位成员中的四位——拉帕德、丹尼维格、范·阿斯贝克和奥尔茨——期望它这么做。常设委任统治委员会没有这么做，这（完全）是由于一个人的干涉，莫里斯·汉基爵士，他刚刚从内阁大臣的位子上退休，匆忙接替仅仅在数周前迅速辞职的海利勋爵（在一些工党议员看来，完全不合适）成为英国的成员。[116] 这是汉基参加的第一次——而且，就像将会证明的那样，也是唯一一次——常设委任统治委员会会议；他自己也承认，没有做好充分准备；而且，魏茨曼期望他作为一个新手不会发挥什么影响。[117]但汉基是一个娴熟的政治操盘大师，对国联怀有深刻的不信任。毕竟，他在1919年就已得出结论认为，“大英帝国值1000个国联”，而且拒绝了劳合·乔治提出的担任该组织第一任秘书长的建议。[118]现在，他无意让拉帕德、丹尼维格（“老式的‘女学究’”）或者奥尔茨（心胸极其狭隘、死抠法律条文的工作人员中最顽固和最不愿合作的人）斥责他的帝国。[119]当委任统治委员会试图阻止汉基进入被任命草拟一份报告的小组委员会时，他拒绝离开；当委任统治委员会投票以四比三决定发布多数派和少数派的报告而且已经处理了这个问题时，他断然拒绝接受这一投票结果。
经过四天多的争辩，汉基让他的同事们精疲力竭。这是艰难的过程。拉帕德“极其希望公开发布其谴责《白皮书》的报告”，汉基向麦克唐纳报告说，奥尔茨、丹尼维格和范·阿斯贝克都支持拉帕德。只有来自法国和葡萄牙的成员认为《白皮书》的政策是正确的，甚至他们也感觉不自在，只是声称它是符合委任统治制度的。一度看起来似乎委任统治委员会将会发布三个独立的报告，汉基说这种结果会使他们看起来很荒谬。到第三天吃茶点的时候，多数派开始分裂了。[120]代替了拉帕德的强烈指责，该报告只是宣称虽然《白皮书》与常设委任统治委员会对委任统治制度的解释不一致，委任统治委员会不能确定它是否违背了委任统治制度本身。四位成员认为它违背了委任统治制度，而三位不这么认为——在这种情况下，委任统治委员会向国联行政院提交了关于各成员之不同看法的备忘录。[121]
在这场与他的同事们的斗争中，特别是在备忘录未收录的一篇长篇演讲中，汉基认为，在本质上，政治是很重要的。当拉帕德和奥尔茨坚持认为常设委任统治委员会是一个技术性机构，只负责解释文本，不必考虑巴勒斯坦日益恶化的形势时，汉基反驳说这种立场是天真的，甚至是不道德的。作为介入管控领域的一种政治创造物，委任统治委员会有责任考虑它在其中发挥作用的环境；如果它不能这么做，如果流血事件发生的话它将会承担一份责任。而且，即使是在委任统治制度的解释权这一狭小议题上，他指责道，常设委任统治委员会过于墨守成规、僵化死板。委任统治委员会表现得好像如果得到权威性的解释，委任统治制度就会变得可行，反之亦然。一个简单的理由是，只有从一开始就故意把文本设计得模糊才方便随着条件的改变而进行政策的调整。从根本上说，善治的本质是适应能力；政府在风向变化时见风使舵是正确的，不是软弱。[122]英国政府对常设委任统治委员会的报告做出的书面反应只是重复了这些观点。政府“明确的职责”是留心政治条件并相应地调整其政策。委任统治制度，“是在未来发展还不能被预测的时候制订出来的”，因而“很自然地被用最一般的措辞写了下来”，以便能够“根据善治的根本原则”灵活地使用它。无疑，这一原则要求“不应该通过武力而是应该顺应民意进行统治”。[123]
1939年夏季，国联日益减少的支持者中只有少数人接受了这种解释。他们想抵抗希特勒，而不是平息巴勒斯坦的战争，而且希望国联在保卫犹太人方面采取强硬立场。常设委任统治委员会多数人对《白皮书》的谴责使他们感到振奋。8月18日，纳胡姆·戈德曼在日内瓦向犹太复国主义者大会（Zionist Congress）发表演讲，称之为“一线光明”。[124]现在，由于渴望强化其在中东的联盟，而且也想忽视这个受到削弱的国联，英国政府无论如何都要强力推行《白皮书》。然而，作为一种协调的工具，它是失败的，因为它激怒了巴勒斯坦及其他国家的犹太人，而且一点也没有“平息”巴勒斯坦阿拉伯人的愤怒。实际上，关于1939年的《白皮书》最重要的意义只是延迟，因为它所强加的政策，至少从1929年起所有巴勒斯坦高级专员、英国外交部，甚至一位或两位殖民地大臣就赞成。英国发现在早些时候改弦易辙是不可能的，因而伊休夫经受了第二次世界大战的严酷考验，其人口容量能迎接后来的挑战不仅仅是由于犹太复国主义运动高超的政治技巧和下议院的看法。在某种程度上，这还因为竞争国际化造成的政治不灵活和停滞，以及国联的常设委任统治委员会。
* * *
1938年12月8日，当分治建议行将就木之时，上议院就政府举行圆桌会议的新计划进行了讨论。由于如此之多的殖民地行政长官在上议院结束了他们的职业生涯，几位英国巴勒斯坦政策的著名设计者也在上议院，所以这里经常出现指责和自我申辩的情况。斯内尔勋爵从他10年前关于肖委员会的少数民族报告中读出几段，以表明他一直是正确的。赫伯特·塞缪尔为他早期任命哈吉·阿明·侯赛尼为耶路撒冷的穆夫提的决定进行了辩护。然而，按照议会辩论巴勒斯坦问题的激烈程度作为标准，他的语气是忧郁而且非常温和的，正如已经认识到的，房间里的许多人行事都是很真诚的且他们的想法是公正的，却还是失败了。奥姆斯比-戈尔，很可能是两次世界大战之间能力最强的殖民地大臣，却在羞辱和贬损中结束了他的任期。他试图把一部分责任推给日内瓦。委任统治制度文本“是巴勒斯坦历届政府的祸根”。它迫使英国继续坚持明知行不通的政策；更糟糕的是，与之相伴的是一个墨守法规的监督机构，使灵活决策变得不可能。他说，他知道内阁在采纳分治方案方面很草率，但“在日内瓦的各方已经休会并要求受委任统治国立即解释它们的政策并立刻发表声明。我不得不匆匆忙忙赶赴日内瓦，它正等待着……创造某种重要的东西”。[125]换句话说，安抚“日内瓦”的需要已经成为推动巴勒斯坦政策的力量。
人们能够理解高贵的上议院议员们的挫败感，但他们的桎梏是他们自己造成的。奥姆斯比-戈尔已经帮助拟订了《贝尔福宣言》，而且他和赫伯特·塞缪尔已经帮助确保把它纳入委任统治制度文本了。英国政府一直致力于提高这一文件的声望和日内瓦的咨询与监督机构的声望。这种构建国际性权威并服从权威是调和帝国利益和威尔逊式价值观的广泛努力的一部分，在坦噶尼喀、多哥，甚至在伊拉克，这种努力产生了效果。然而，当涉及巴勒斯坦时，这种国际共管的战略适得其反，因为它使得任何政策变化都不可能。在20世纪20年代初，英国已经迫使常设委任统治委员会（最初违背了它自己更好的判断）把《贝尔福宣言》承诺的不伤害阿拉伯人利益这种令人难以置信的主张当作一个“事实”——但是，一旦常设委任统治委员会这么做了，而且以此为基础发布了15年的评估和评价，这个主张也就具有了“法律”的地位。因而，英国在1929年之后改弦更张的努力只落得遭受常设委任统治委员会的谴责——它不能对谴责熟视无睹，这样会削弱其作为国联之支柱和国际法之守护者的地位。
因而，直到1939年，英国才把国联放在首位，更多是出于对一个仍不可避免用欧洲人视角看世界的、表面上的全球性机构的遵从，而非对犹太复国主义者本身的尊重。犹太复国主义计划，尽管开始时就是有争议的，但也符合许多欧洲人的利益——渴望减少它们的犹太人口的反犹主义的政权，因纳粹学说而感到恐惧和为犹太人寻找避难所的自由主义者，渴望尽其所能在这场难民危机中提供帮助的委任统治委员会，以及受到建国计划激励的东欧犹太人。确实，正是因为多重的西方呼吁，巴勒斯坦的犹太复国主义计划被视为典型的国联的努力，这是对“国际社会”表面上严格按照文本界定但往往由政治决定的集体规范来重塑全球秩序的能力的检验。一个人如何评估这一计划完全取决于他站在奥姆斯比-戈尔极具先见之明所称的“权利斗争”的哪一方。长期以来，迫于国际压力，英国的恩惠使一些欧洲的离散犹太人能够在巴勒斯坦找到避难地，免于非犹太裔欧洲人的仇恨。但这是以牺牲最初对这种争吵毫无兴趣、之后同样抱持民族自决理想的人为代价的。很难想象，在没有国联的情况下，英国对犹太复国主义计划的支持会持续那么久，特别是在英国的全球和地区利益转向另一个方向的时候。
英国拒绝巴勒斯坦委任统治的时候，委任统治制度已经处于危机之中了。法国早已把亚历山大勒塔转给了土耳其，直接违背了叙利亚委任统治制度，甚至拒绝委任统治委员会讨论这个问题。日本已经正式合并了南洋各被委任统治的岛屿。所有受委任统治国都在使它们的非洲殖民地“帝国化”，随着全球性对抗的加剧，把委任统治地和殖民地引入更紧密的战略和经济合作之中了。作为这套制度的主要发明者和受益者，英国是最后一个放弃信念的国家，但当利益的逻辑变得不可抗拒时，英国也明确表示推动政策的是帝国的需要，而不是国联的原则。
在日内瓦，感到恐惧的小国认识到了正在发生的事情，不再吵吵嚷嚷着要求国联表明立场和提供支持了。1938年，德国、意大利和日本籍的成员已经撤走了，国联行政院被急于接替德意日委任统治委员会之席位的国家——特别是波兰——纠缠着。然而，到1939年春，这些要求也逐渐消失了。委任统治部主任爱德华·德·哈勒尔致信秘书长约瑟夫·阿弗诺尔，国联行政院4月要求他研究常设委任统治委员会成员资格问题，“这种公告在正常情况下会招致各方提出要求”，但他们却没有听到“任何评论”。“这种沉默有点儿难堪。”[126]委任统治制度正在走向终结。
[1] Arnold Toynbee，“The Present Situation in Palestine”，International Affairs，10：1（Jan.1931），58.
[2] NA，CO 733/326/6，Ormsby-Gore to Wauchope，24 Aug.1937（draft）.
[3] 关于圣雷莫协议，参见第1章；关于委任统治制度的批准和1924年的冲突，参见第3章。
[4] 转引自Walid Khalidi，introduction，From Haven to Conquest（Washington：Institute for Palestine Studies，1987），lxxxiii。
[5] 国联时代撰写的研究成果往往密切关注委任统治委员会的工作；见，如Nathan Feinberg，Some Problems of the Palestine Mandate（Tel Aviv：Shoshani’s Print Co.，1936），和 Campbell L.Upthegrove，Empire by Mandate（New York：Bookman Associate，1954 ［written c.1941］）；还有大量关于巴勒斯坦委任统治的法律文献。相反，国联终止之后完成的著述关注的是伦敦和巴勒斯坦，只是粗略地注意到日内瓦，例外有：Roger Heacock，“Le Système international aux prises avec le colonialisme：Les délibérations sur la Palestine dans la Commission Permanente des Mandates de la Société des Nations”，in Nadine Méouchy and Peter Sluglett，eds.，British and French Mandates in Comparative Perspective（Leiden：Brill，2004），129-42和Susan Pedersen，“The Impact of League Oversight on British Policy in Palestine”，in Rory Miller，ed.，Palestine，Britain and Empire：The Mandate Years（London：Ashgate，2010），39-65，本章几部分吸收了这些成果。关于委任统治的第一个十年期间英国在巴勒斯坦的行政管理，见Bernard Wasserstein的权威著作The British in Palestine：The Mandatory Government and the Arab-Jewish Conflict，1917-1929（1978；2nd ed.Oxford：Blackwell，1991）；关于整个委任统治时期的情况，见Tom Segev，One Palestine，Complete：Jews and Arabs under the British Mandate（New York：Henry Holt，1999），Gudrun Krämer，A History of Palestine：From the Ottoman Conquest to the Founding of the State of Israel（2002；English ed.Princeton：Princeton University Press，2008），及Ilan Pappe，A History of Modern Palestine：One Land，Two Peoples，2nd ed.（Cambridge：Cambridge University Press，2006）。关于伦敦的政策制定，特别参见N.A.Rose，The Gentile Zionists：A Study in Anglo-Zionist Diplomacy，1929-1939（London：Routledge，1973）和Michael J.Cohen，Palestine：Retreat from the Mandate（New York：P.Elek，1978）。
[6] Ze’ev Jabotinsky，“The Iron Wall”（1923），摘录于The Political and Social Philosophy of Ze’ev Jabotinsky：Selected Writings，ed.Mordechai Sarig（London：Vallentine Mitchell，1999），104-5。
[7] J.C.Hurewitz，The Struggle for Palestine（1950；new ed.New York：Schoken Books，1976），p.18.
[8] CZA，S25，2951，Jacobson to Stein，14 Nov.1928，及拉帕德的报告草案，见CZA，S25，2951。
[9] 7 PMCM，102-5；“Report”，in 9 PMCM，221-4；11 PMCM，117，201.
[10] 关于1929年的暴乱已有大量记述，《帕斯菲尔德白皮书》（Passfield White Paper）和麦克唐纳致魏茨曼的信有效地回应了它。关于暴乱之前的社会动员及暴乱本身的良好论述，见Segev，One Palestine，chs.13-15。Central Zionist Archives，L22/99 and S25/2951中的记录明确表示，犹太复国主义组织在1928年正努力秘密地购买哭墙对面的财产并找到一位基督徒学者撰写一份历史性的报告，确立犹太人根据奥斯曼帝国的法律长期享有对于哭墙的权利，尽管当学者的研究报告似乎“对犹太人的案例不利而不是有利”时后一种努力不得不被抛弃（CZA，S25/2951，“Minutes of a Meeting...October 26，1928”，and L.Stein，“Wailing Wall—Further Petition to the Permanent Mandates Commission：Memorandum for the Zionist Executive” ［1929］）。围绕特别是钱塞勒失败的土地立法之冲突的详细和杰出的描述，见Kenneth W，Stein，The Land Question in Palestine，1917-1939（Chapel Hill and London：University of North Carolina Press，1984），chs.3-4。
[11] Minutes of the 56th League Council，6 Sept.1929，in LNOJ，10：11（Nov.1929），1465-72.关于麦克唐纳的声明，见Weizmann to Ramsay MacDonald，1 Sept.1929，in LPCW，vol.14，ed.Camillo Dresner（New Brunswick，NJ，1978），14，and Minutes of the 10th Assembly，19 Sept.1929，in LNOJ，Special Supplement no.75（Geneva，1929），127。
[12] 16 PMCM，108-10.
[13] 关于这一点，见“Arab Grievances in Palestine”，The Times，11 April 1930，9；“Delegation’s Statement”，The Times，14 May 1930，15。
[14] Weizmann to Felix Green，5 Dec.1929，138-40，和Weizmann to Malcolm MacDonald，21 May 1930，307-8，包括Weizmann-Faysal备忘录，二者均见于 LPCW，vol.14。
[15] Weizmann to Shuckburgh，5 March 1930，LPCW，vol.14，239-43.
[16] 17 PMCM，121-4.
[17] Weizmann to Rodolfo Foa，14 May 1930，283，Weizmann to Warburg，15 May 1930，286-96，both in LPCW，vol.14.
[18] 17 PMCM，35-44.
[19] “Report”，in 17 PMCM，138，140.
[20] 暴乱是否是“有预谋的”、穆夫提的作用以及政府反应的快速与充分等问题依然是有争议的。Pinhas Ofer和Martin Kolinsky根据殖民地部的记录，认为穆夫提与暴力有关，但肖委员会对其作用却轻描淡写，因为巴勒斯坦政府（Palestine Administration）倾向于进行调解；见Pinhas Ofer，“The Commission on the Palestine Disturbances of August 1929：Appointment，Terms of Reference，Procedure and Report”，Middle Eastern Studies，21：3（July 1985），349-61；Martin Kolinsky，“Premeditation in the Palestine Disturbances of August 1929？”，Middle Eastern Studies，26：1（Jan.1990），18-34。很遗憾，二者都提到常设委任统治委员会对肖报告批评性的反应但都没有指出常设委任统治委员会本身受到（甚至是用腹语术表达的）犹太复国主义立场影响的程度。Philip Mattar也主要利用了英国的资料，坚持认为直到1936年穆夫提的立场基本上都是温和的；见Mattar，The Mufti of Jerusalem：Al-Hajj Amin al-Husayni and the Palestinian National Movement（New York：Columbia University Press，1988），esp.50-64。
[21] “Report”，in 17 PMCM，141-3.
[22] Minutes of the 56th League Council，6 Sept.1929，in LNOJ，10：11（Nov.1929），1465-72.
[23] 17 PMCM，31，56，58，62，66，70-1，117.
[24] 17 PMCM，29.
[25] “Report”，in 17 PMCM，140-3.
[26] 17 PMCM，49-50，82.
[27] “Report”，in 17 PMCM，145.
[28] NA，CO 733/193/10A，Minutes by Clauson，10 July 1930，关于麦克唐纳的声明、1930年7月17日约翰·钱塞勒对首相的采访记录，转引自Ofer，“The Commission on the Palestine Disturbances”，354。Ofer认为，常设委任统治委员会的报告扰乱了英国政府，因为它“破坏了英国政府一直致力于的裁判形象”（357），尽管这无疑是正确的，常设委任统治委员会也不是公正的“裁判”。
[29] “Comments by the Mandatory Power”，in 17 PMCM，148-53.英国也设法影响来自芬兰的成员的关于常设委任统治委员会之会议的报告；见NA，CO 733/193/10B 中的通信。
[30] Minutes of the 60th session of the Council，LNOJ，11：11（Nov.1930），1291-6.
[31] 关于强调魏茨曼之作用的描述，特别参见Segev，One Palestine，335-41，和Rose，Gentile Zionists，ch.1。1930年11月18日魏茨曼与内阁会见的逐字逐句的记录，见Lugard 130/8。
[32] “Comments by the Mandatory Power”，in 17 PMCM，152，及Minutes of the 60th session of the Council，LNOJ，11：11（Nov。1930），1295-6；另见“The Palestine Mandate”，The Times，9 Sept.1930，12。
[33] 关于下议院的这一批评，特别参见245 H.C.Deb.，17 Nov.1930，cols.45-210。
[34] 魏茨曼立刻因在日内瓦的斗争而自嘲；见Weizmann to Herbert Speyer，27 Oct.1930，12和Weizmann to Lugard，4 Nov.1930，32，in LPCW，vol.15，ed.Camillo Dresner（New Brunswick，NJ，1978）。
[35] Weizmann to Max Warburg，16 Jan.1930，in LPCW，vol.14，199.
[36] 关于20世纪30年代初期巴勒斯坦的转型，见Krämer，A History of Palestine，ch.11；关于移民统计数据，见Roza El-Eini，Mandated Landscape：British Imperial Rule in Palestine，1929-1948（New York：Routledge，2006），472。
[37] 关于这种日益恶化的形势，特别参见Bernard Wasserstein，On the Eve：The Jews of Europe Before the Second World War（New York：Simon & Shuster，2012）；特别关于波兰，见Edward D.Wynot，Jr.，“‘A Necessary Cruelty’：The Emergence of Official Anti-Semitism in Poland，1936-39”，AHR，76：4（Oct.1971），1035-58。
[38] 关于新犹太复国主义组织，特别参见Laurence Weinbaum，A Marriage of Convenience：The New Zionist Organization and the Polish Government，1936-1939（Boulder，CO：East European Monographs，1993）。
[39] 关于这一点，见Robert S.Wistrich，“Zionism and its Jewish ‘Assimilationist’ Critics（1897-1948）”，Jewish Social Studies，new ser.，4：2（Winter 1998），59-111。
[40] LNA S1609，File：France，De Caix to Rappard，20 June 1935.
[41] 关于纳粹德国与阿拉伯民族主义之间关系的棘手问题，特别参见R.Melka，“Nazi Germany and the Palestine Question”，Middle Eastern Studies，5：3（Oct.1969），221-33；Lukasz Hirszowicz，“Nazi Germany and the Palestine Partition Plan”，Middle Eastern Studies，1：1（Oct.1964），40-65；David Yisraeli，“The Third Reich and Palestine”，Middle Eastern Studies，7：3（Oct.1971），343-53；Francis Nicosia，“Arab Nationalism and National Socialist Germany，1933-1939：Ideological and Strategic Incompatibility”，International Journal of Middle Eastern Studies，12：3（Nov.1980），351-72。
[42] 关于委任统治地巴勒斯坦的土地问题，已有大量著作，但关于到1937年时犹太手中所有土地之30%的购买者犹太国家基金之政策的富有启发性的描述，见Kenneth W.Stein，“The Jewish National Fund：Land Purchase Methods and Priorities，1924-1939”，Middle Estern Studies，20：2（April 1984），190-205；figures at 191。关于对阿拉伯人口的影响，见Yehoshua Porath，The Palestinian Arab National Movement：From Riots to Rebellion，vol.2，1929-1939（London：Frank Cass，1977），82-7。
[43] 转引自Porath，Palestinian Arab National Movement，vol.2，34.
[44] 虽然波拉特（Porath）两卷本的研究仍然是至关重要的，但对20世纪30年代这些国际联系最详尽的论述是Weldon C.Matthews，Confronting an Empire，Constructing a Nation：Arab Nationalists and Popular Politics in Mandate Palestine（London：I.B.Tauris，2006）。
[45] 关于这些努力，特别参见Yehoshua Porath，In Search of Arab Unity，1930-1945（London：Frank Cass，1986），ch.2。
[46] 关于20世纪30年代围绕立法委员会进行的复杂的外交，波拉特进行了最好的研究，见Porath，Palestinian Nationalist Movement，vol.2，143-61。
[47] Toynbee，“Present Situation”，49，54.
[48] Weizmann to Herbert Samuel，29 July 1920，in LPCW，vol.10，ed.Bernard Wasserstein（New Brunswick，NJ，1977），2-5.
[49] 关于对官方犹太复国主义者（official Zionists）、修正主义者以及一小群支持建立双民族国家的犹太复国主义者（bi-nationalist Zionists）等对立法委员会计划之态度非常好的描述，特别参见Yehoyada Haim，“Zionist Policies and Attitudes towards the Arabs on the Eve of the Arab Revolt，1936”，Middle Eastern Studies，14：2（May 1078），211-31；以及 Israel Kolatt，“The Zionist Movement and the Arabs”，in Essential Papers on Zionism，ed.Jehuda Reinharz and Anita Shapira（New York：NYU Press，1996），617-47。
[50] CZA，L22/856，Jacobson to Brodetsky，5 Oct.1932.
[51] CZA，L22/856，Jacobson to Brodetsky，8，16，and 20 Nov.1932.
[52] 22 PMCM，194-201.
[53] CZA，L22/856，Jacobson to Brodetsky，20 Nov.1932.
[54] 22 PMCM，199，363.
[55] 见 Nathan Feinberg，“The Problem of the Legislative Council before the Permanent Mandates Commission”，in Some Problems of the Palestine Mandate，65-75。
[56] 波拉特非常详细地研究了1933～1936年的谈判，见Porath，Palestinian Arab National Movement，vol.2，147-59，他还在第149页指出，犹太事务局（Jewish agency）在1935年告知沃科普，它将进行抵制，即便在立法委员会被授予与阿拉伯人平起平坐的地位。
[57] 关于斯内尔（Snell）勋爵反对该计划的议案，见99 H.L.Deb.，26 Feb.1936，col.750-95；关于韦奇伍德提出的议案，见 310 H.C.Deb.，24 March 1936，col.1079-1150，。
[58] Porath，Palestinian National Arab Movement，vol.2，158-9.
[59] 奥尔茨坚持认为，委任统治委员会对英国不愿提供关于这次叛乱的完整信息的做法进行的严厉批判已出现在业已发布的会议记录当中，这一点见27 PMCM，137-8。
[60] 在英国皇家国际事务研究所（Chatman House）的一次演讲中，Emile Ghory 非常清晰地表达了这种观点：见Ghory，“An Arab View of the Situation in Palestine”，International Affairs，14：5（Sept.- Oct.1936），688。
[61] CZA，S25/4265，Goldmann to Ben-Gurion，15 June 1936.
[62] 29 PMCM，145-6，and see RH，Lugard 131/5，Weizmann to Lugard，29 Jan.1936，and SFA，Rappard 1977/135 62，Weizmann to Rappard，29 Jan.1936.
[63] 关于阿拉伯国家的作用，特别参见M.J.Cohen，“Origins of the Arab States” Involvement in Palestine’，Middle Eastern Studies，19：2（April 1983），244-52和Norman Anthony Rose，“The Arab Rulers and Palestine，1936：The British Reaction”，Journal of Modern History，44：2（June 1972），213-31。
[64] 波兰敦促英国在1934年的国联大会上赋予巴勒斯坦更多移民许可；见“The Palestine Mandate”，The Times，22 Sept.1934，另见Beck在1937年9月14日国联行政院第98次会议上的声明，见于LNOJ，18：12（Dec.1937），889，903。
[65] 见科姆内在1938年9月17日国联行政院第102次会议上的声明，见LNOJ，19：11（Nov.1938），850。
[66] 见科马尔尼茨基在1937年5月27日国联行政院第97次会议上的声明，见LNOJ，May-June 1937，300，and Weinbaum，Marriage，110-16。
[67] 312 H.C.Deb.，18 May 1936，cols.317-18，and 313 H.C.Deb.，19 June 1936，cols.1313-96.
[68] 关于1936～1939年叛乱，已有很多成果。关于强调英国当局不受节制的反应和不情愿进行镇压的描述，见Charles Townshend，“The Defence of Palestine：Insurrection and Public Security，1936-1939”，The English Historical Review，103：409（Oct.1988），917-49；关于最近的修正主义的强调英国反应之残忍的描述，见Matthew Hughes，“Lawlessness was the Law：British Armed Forces，the Legal System and the Repression of the Arab Revolt in Palestine，1936-1939”，in Britain，Palestine and Empire：The Mandate Years，ed.Rory Miller（London：Ashgate，2010），141-56，尽管Hughes也坚持认为，虽然是残忍的，但英国不如其他可比较的面对叛乱的帝国政权严酷，也很少实施暴行；见Matthew Hughes，“The Banality of Brutality：British Armed Forces and the Repression of the Arab Revolt，1936-39”，English Historical Reivew，124：507（2009），313-54.关于阿拉伯人的伤亡，见Walid Khalidi，“Note on Arab Casualties in the 1936-39 Rebellion”，in Khalidi，ed.，From Haven to Conquest，Appendix IV，846-9。
[69] Palestine Royal Commission，Report，PP 1936-37，Cmd.5479，363-4，370-4.
[70] Palestine Royal Commission，Report，PP 1936-37，Cmd.5479，375-6，380-93.
[71] 关于这一背景，见Penny Sinanoglou，“British Plans for the Partition of Palestine，1929-1938”，The Historical Journal，52：1（2009），131-52。
[72] Palestine Royal Commission，Report，395.
[73] NA，CO 733/287/5，Note by O.G.R.Williams，15 Dec.1936；“Report”，in 29 PMCM，207；and comments by Orts，Minutes of the 93rd session of the Council，26 Sept.1936，LNOJ，17：11（Nov.1936），1183.
[74] NA，CO 733/287/5，Eden to Ormsby-Gore，18 March 1937.
[75] NA，CO 733/287/5，Rendel to League Secretary General，6 July 1937.
[76] 236 H.C.Deb.，21 July 1937，cols.2211-367.
[77] NA，CO 733/326/6，Martin to Downie，8 Aug.1937.
[78] CZA，Z4/32092，［Goldmann？］ to Weizmann，26 July 1937.
[79] CZA，Z4/32092，Weizmann to Orts，1 and 14 Aug.1937.
[80] National Library of Wales，Aberystwyth，Brogyntyn Papers，PEC 10/1/15，Ormsby-Gore to his mother，16 Aug.1937.
[81] 关于这一声明，见32 PMCM，14-25；“The League and Palestine”，The Observer，1 Aug.1937；“Mr Ormsby-Gore on Partition”，The Manchester Guardian，2 Aug.1937。
[82] Weizmann to Peel，19 June 1937，in LPCW，vol.18，ed.Aaron Kleiman（New Brunswick，NJ：Transaction Books，1979），3-22.
[83] Weinbaum，Marriage，106-10.
[84] NA，CO 733/326/6，Ormsby-Gore to Wauchope，24 Aug.1937.
[85] NA，CO 733/326/6，Hailey to Ormsby-Gore，15 Aug.1937.
[86] NA，CO 733/326/6，Ormsby-Gore to Wauchope，24 Aug.1937.
[87] “Report”，in 32 PMCM，229-30.
[88] 32 PMCM，162-5.
[89] See “The Palestine Mandate”，The Times，6 Sept.1937，11，for one surprised reading.
[90] RH，Lugard 131/5，Lugard to Lord Islington，8 Sept.1936.
[91] 32 PMCM，170.
[92] 32 PMCM，14，186-7；Minutes of the 98th session of the Council，14 Sept.1937，LNOJ，18：12（Dec.1937），901.
[93] 关于犹太复国主义者对皮尔委员会（Peel Commission）之人口转移建议的反应，见Benny Morris，“Revisiting the Palestinian Exodus of 1948”，in Eugene L.Rogan and Avi Shlaim，（eds），The War for Palestine，2nd ed.（Cambridge，2007），37-59。魏茨曼在1937年8月14日致奥尔茨的信中也详细阐述了人口转移的重要性，见LPCW，vol.18，ed.Aaron Kleiman（New Brunswick，NJ，1979），185-7。
[94] 魏茨曼在皮尔报告发布后致奥姆斯比-戈尔的信为犹太人同意分治计划确定了严格的条件；到12月时，这一计划已处于危险当中，他告诉莱昂·布鲁姆这个建议是“《贝尔福宣言》发表以来我们最大的胜利”，见Weizmann to Ormsby-Gore，15 June 1937，118-19，14 July 1937，154-6，and 20 July 1937，179-80；and Weizmann to Léon Blum，31 Dec.1937，277-9，in LPCW，vol.18。关于犹太复国主义者在分治问题上的外交产生的相反效果的结果，见Rose，Gentile Zionists，esp.139-40；Cohen，Palestine，34-8；关于Goldmann对这一“错过的机会”的具有启发性的描述，见Nahum Goldmann，The Autobiography of Nahum Goldmann：Sixty Years of Jewish Life（New York：Holt，Rinehart，and Winston，1969），179-81。
[95] 关于下议院在分治问题上批判性的辩论，见332 H.C.Deb.，8 March 1938，cols.1737-94，337 H.C.Deb.，14 June 1938，cols.79-189。
[96] 关于拉帕德在移民问题上对约翰·沙克伯勒（John Shuckburgh）爵士的尖锐质疑，见34 PMCM，esp.49-50，52，56。
[97] 关于魏茨曼的这种限制“与委任统治制度不相容”的主张，见Weizmann to Ormsby-Gore，10 Dec.1937，253-6，and 21 Feb.1938，312-17，in LPCW，vol.18。
[98] Weizmann to Rappard，29 Jan.1938，LPCW，vol.18，297-8.
[99] “Report”，in 34 PMCM，228.国联行政院第102次会议上围绕常设委任统治委员会的报告进行的紧张的谈判，见NA，FO 371/21888。
[100] “Comments of the Accredited Representative”，in 34 PMCM，240.
[101] Rose，Gentile Zionists，152.
[102] Howard（Chanoch）Rosenblum，“Promoting an International Conference to Solve the Jewish Problem：The New Zionist Organization’s Alliance with Poland，1938-1939”，The Slavonic and East European Review，69：3（July 1991），478-501，here at 487，493.
[103] CZA，L22/960，M.K.［Meir Kahany］，“Aus einem Gespräch mit dem polnis-chen Gesandten Komarnicki”，23 Nov.1938.
[104] Palestine Statement of Policy，PP，Cmd.6019（May 1939）.
[105] Weizmann to Rappard，9 June 1939，in LPCW，vol.19，ed.Norman Rose（New Brunswick，NJ，1979），112.
[106] NA，CO 733/386/13，Interdepartmental Committee on Palestine，passim.The comment by Dufferin is from the 8th meeting，11 Oct.1938，the exchange between MacMichael and Bushe from the 4th meeting，8 Oct.1938.
[107] 113 H.L.Deb.，23 May 1939，col.89.
[108] 关于下议院的辩论和投票，见347 H.C.Deb.，22 May 1939，cols.1925-2056，and 23 May 1939，cols.2129-97。大多数保守党的反对者都弃权了，但大约20位杰出的张伯伦政府的批评者，包括丘吉尔、埃默里、哈罗德·麦克米伦（Harold Macmillan）和 维维安·亚当斯（Vyvyan Adams）投了反对票。见“Hundred Tories Abstain in Palestine Division”，The Manchester Guardian，24 May 1939，11。
[109] NA，CO 733/390/4，Butler Minute，25 May 1939.
[110] Weizmann to Solomon Goldman，30 May 1939，LPCW，vol.19，91-5.
[111] Weizmann to Rappard，9 June 1939，LPCW，vol.19，111-12.
[112] 36 PMCM，98-9.
[113] 36 PMCM，121，126-7.
[114] 36 PMCM，103，113，115.
[115] 36 PMCM，121.
[116] 关于汉基与麦克唐纳之间关于其任命的通信，见CAC，Hankey Papers，9/1.Labour MPs Geoffrey Mander and Philip Noel-Baker objected to Hankey’s appointment in the Commons，for which see NA，FO 371/24021。
[117] Weizmann to Solomon Goldman，30 May 1939，LPCW，vol.19，91-5.
[118] CAC，Hankey Papers，1/5，Diary，18 April 1919.
[119] CO 733/390/5，Hankey to MacDonald，30 June 1939.
[120] CO 733/390/5，Hankey to MacDonald，30 June 1939.
[121] “Report”，in 36 PMCM，274-5.
[122] NA，CO 733/390/5，Hankey to MacDonald，30 June 1939；and see CAC，Hankey Papers 9/2，for the full text of Hankey’s speech.
[123] ‘Comments of HMG’，in 36 PMCM，286-9.
[124] “Mandates Commission Rejects Palestine Policy”，The Manchester Guardian，18 Aug.1939，13；“Zionist Congress Discusses Future Policy”，The Manchester Guardian，19 Aug.1939，6.
[125] 111 H.L.Deb.，8 Dec.1938，cols.412-67；Ormsby-Gore at col.438.
[126] LNA，S1608，no.2，De Haller to Avenol，3 April 1939.
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